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——錫林浩特市有關情況調(diào)研

2014年，自治區(qū)政府研究室就國有農(nóng)牧場改革發(fā)展情況赴錫林浩特市進行了調(diào)研，并就相關問題作了一些思考。

使命 努力堅守

錫林浩特市轄6個國有農(nóng)牧場，總人口20 144人，在崗職工3186人，擁有耕地30.85萬畝，約占全市耕地的47.9%，草場813萬畝，約占全市草場的28.4%。2013年農(nóng)牧場第一產(chǎn)業(yè)增加值68 231萬元，占全市第一產(chǎn)業(yè)增加值的36.2%。

經(jīng)過50多年的發(fā)展，錫林浩特農(nóng)牧場形成了以毛登牧場、沃原奶牛場、蔬菜農(nóng)場為代表的企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營管理模式和以白銀庫侖牧場、白音錫勒牧場、貝力克牧場為代表的以職工自主經(jīng)營為主、統(tǒng)分結合經(jīng)營管理模式。這些農(nóng)牧場的發(fā)展對地方農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟起到積極推動作用。

成為現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的示范區(qū)。國有農(nóng)牧場以工業(yè)化思維謀劃農(nóng)牧業(yè)，努力用先進科學技術來支撐農(nóng)牧業(yè)，有的農(nóng)牧場建設了農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工設施，有的農(nóng)牧場形成了專業(yè)化種植、規(guī)?；N、科學化繁育的發(fā)展格局，有的農(nóng)牧場形成了農(nóng)畜產(chǎn)品標準化加工儲藏的特色生產(chǎn)經(jīng)營。如沃原奶牛場早在1999年開始建立的萬畝高產(chǎn)飼草料基地，成為全國首家現(xiàn)代化畜牧業(yè)科技推廣示范園區(qū)。2003年，與美國辛普勞北京公司達成訂單式專用商品薯種植合作，先后引進價值3800萬元的國外進口農(nóng)機具96臺（套），專用商品薯生產(chǎn)規(guī)模發(fā)展到7000畝，分別被國家和自治區(qū)授予“全國農(nóng)墾現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)”、“國家農(nóng)業(yè)標準化示范區(qū)”和“自治區(qū)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)”。目前，錫林浩特國有農(nóng)牧場高效節(jié)水農(nóng)業(yè)種植規(guī)模達到11.46萬畝，占錫林浩特市的一半，農(nóng)畜產(chǎn)品商品率達到95%，農(nóng)畜產(chǎn)品加工轉化率達到85%，人均勞動生產(chǎn)率3萬元，是地方的1.5倍。

成為先進科學技術應用的試驗區(qū)。國有農(nóng)牧場依托組織化程度較高的優(yōu)勢，長期與區(qū)內(nèi)外科研單位合作，試驗推廣了20余項農(nóng)牧業(yè)種養(yǎng)技術，農(nóng)作物品種良種化率達到99.8%，牲畜良種化率達到99.7%，科技對農(nóng)牧業(yè)的貢獻率達到65%，比地方高5個百分點。成為國家和自治區(qū)適用農(nóng)牧業(yè)技術重點推廣場所。比如白音錫勒牧場與中科院植物所、內(nèi)蒙古大學，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學、內(nèi)蒙古畜牧科學院等部門保持著良好的合作關系，試驗推廣了良種繁育、疫病防治、細毛羊科技攻關，伏草青貯、胚胎移植、人工授精、雪花馬肉養(yǎng)殖、草田輪作等農(nóng)牧業(yè)新技術，適用技術的普及率達到78%。該牧場曾獲得全國二級優(yōu)秀畜禽養(yǎng)殖企業(yè)稱號、全國細毛羊最高單產(chǎn)獎、全國首批百家良種企業(yè)等榮譽。再如沃原奶牛場馬鈴薯生產(chǎn)作業(yè)機械化程度高達99%，畝產(chǎn)達5600多斤，每畝純收益達到1500元，是常規(guī)種植效益的1.9倍。

成為特色農(nóng)牧業(yè)有效載體。特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有力夯實了農(nóng)牧場的發(fā)展基礎，白音錫勒牧場主打綠色有機品牌，加工生產(chǎn)的“錫林河”面粉供不應求，品牌價值逐年提升；沃原奶牛場的專用商品馬鈴薯與青貯玉米生產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，現(xiàn)已發(fā)展到16 000多畝的種植規(guī)模；貝力克和白音庫倫牧場發(fā)展旅游業(yè)、育種示范、肉羊加工、反季節(jié)蔬菜種植；毛登牧場形成了飼草料生產(chǎn)加工業(yè)、奶牛養(yǎng)殖業(yè)、蒙古馬養(yǎng)殖業(yè)，鉬礦開采業(yè)、旅游業(yè)等多元化的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。這些各具特色的產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)牧場經(jīng)濟的重要支柱。2013年，特色規(guī)模化養(yǎng)殖場達27個，占全市的39.1%，特色種植規(guī)模達到1.2萬畝，占全市的48%，人均固定資產(chǎn)原值達到5萬元，是地方的1.7倍，農(nóng)牧場家庭人均可支配收入為2.1萬元，是地方牧民人均純收入的1.24倍。

瓶頸 急需突破

錫林浩特市國有農(nóng)牧場對地方農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動作用，但同時也存在諸多急需解決的問題。

體制需進一步理順。一是剝離辦社會職能不徹底。盡管國有農(nóng)牧場的醫(yī)療、教育職能已經(jīng)剝離，但部分工作人員和離退休人員的去留沒有解決。此外，國有農(nóng)牧場目前依然承擔著計劃生育、草原監(jiān)理、動物防疫等30余項社會管理職能。二是干部管理制度需逐步完善。《內(nèi)蒙古自治區(qū)國有農(nóng)牧場管理條例》對國有農(nóng)牧場場長的產(chǎn)生有明確的要求，國有農(nóng)牧場的干部管理特別是主要負責人的任用應該完全企業(yè)化，這樣更有利于激發(fā)干部職工的工作活力。三是一些農(nóng)牧業(yè)優(yōu)惠政策享受不全面。由于其企業(yè)的屬性，一些針對農(nóng)牧業(yè)的優(yōu)惠政策，農(nóng)牧場沒能全部享受。同時，由于國有農(nóng)牧場屬于農(nóng)牧業(yè)企業(yè)，工業(yè)企業(yè)在改革中的優(yōu)惠政策也享受不到。

經(jīng)營管理還需加強。一是企業(yè)內(nèi)部管理人員比例較大，增加了管理成本。如一職工600多人的農(nóng)牧場，環(huán)節(jié)以上管理人員近60多人。二是國有資產(chǎn)管理決策機制需規(guī)范。由于農(nóng)牧場管轄權的幾次變更，農(nóng)牧場對外租賃經(jīng)營的部分農(nóng)耕地或草場，不但租金不能夠如數(shù)按期收繳，部分合同到期的出租耕地和草場經(jīng)營權也難以收回，直接影響企業(yè)經(jīng)營績效。三是農(nóng)牧場領導班子績效評價機制不健全。由于缺乏對領導班子嚴格的管理績效要求，一些農(nóng)牧場班子成員把精力放在自家承包土地草場的經(jīng)營上，領導班子抓生產(chǎn)管理的積極性沒有全部調(diào)動起來。

社會負擔依然沉重。一是企業(yè)辦社會資金缺口大。六個農(nóng)牧場每年為此支出高達2500萬元，而財政補貼只有200萬元。二是社會保障費用負擔沉重。按照城鎮(zhèn)居民標準繳納養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，農(nóng)牧場全年負擔部分為2986萬元，占農(nóng)牧場收入的40%左右。毛登牧場、沃原奶牛場、蔬菜農(nóng)場、貝力克這四個農(nóng)牧場基本能夠按時繳納社保，而白音錫勒牧場目前欠繳企業(yè)負擔部分累計達到9494萬元。三是歷史債務沉重。農(nóng)牧場多年來發(fā)展過程中的生產(chǎn)經(jīng)營建設性負債、國家政策調(diào)整負債、場辦社會事業(yè)負債等總額累計達2.27億元。

基礎設施建設滯后。長期“政企共生、社企并存”的體制，使得國有農(nóng)牧場不僅要解決職工、家屬甚至外來人口的基本生活保障問題，還承擔了許多無法剝離的行政性和社會性職責。國家對地方國有農(nóng)牧場投入較少，企業(yè)自身經(jīng)營困難積累不多，雙重因素導致國有農(nóng)牧場只能依靠提取土地承包費維持基本的經(jīng)營和運轉，無力開展道路、水利、電力等生產(chǎn)性基礎設施建設。2013年以來，錫林浩特市各類涉農(nóng)基礎設施建設投資近1.71億元，而投向國有農(nóng)牧場只有0.18億，占總投入的10.2%。

方向 現(xiàn)代企業(yè)

從國有農(nóng)牧場發(fā)展情況看，還顯得活力不足，動力不強，根本原因是改革不夠徹底，解決國有農(nóng)牧場問題靠發(fā)展，發(fā)展靠改革，下決心解決體制機制問題成當務之急。

未來一個時期國有農(nóng)牧場改革發(fā)展的總體方向是：堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進的改革原則，保持國有農(nóng)牧場的完整性，穩(wěn)步推進“體制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、資源整合、帶動發(fā)展”戰(zhàn)略，逐步剝離國有農(nóng)牧場辦社會職能，促進企業(yè)建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，向股份化、市場化和集團化方向發(fā)展，強化內(nèi)部管理制度改革，精簡農(nóng)牧場管理人員，降低管理成本，提高工作效率，使國有農(nóng)牧場成為農(nóng)牧業(yè)領域具有競爭力的市場主體，成為引領社會主義新農(nóng)村新牧區(qū)發(fā)展的示范樣板。

改革的重點之一：加快國有農(nóng)牧場公司化改造。一方面，在“產(chǎn)權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”基本要求下，實現(xiàn)國有農(nóng)牧場的公司化改造。國有農(nóng)牧場可將其資源、資產(chǎn)等折股量化，職工可以資金、牲畜、土地草場承包經(jīng)營權等入股，也可吸收其他國有資本、集體資本、非公有資本入股，形成相互融合的混合所有制經(jīng)濟。另一方面，要建立健全公司法人治理結構，堅持所有權和經(jīng)營權分離的原則，理順出資者、決策者和經(jīng)營管理者的關系，形成股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層各負其責、運轉協(xié)調(diào)、有效制衡的公司法人治理結構。也可建立完善外部董事、獨立董事等制度，促進國有農(nóng)牧場健康持續(xù)發(fā)展。

改革的重點之二：推動經(jīng)營管理制度改革。在經(jīng)營方面，依托集中連片的土地草場資源，以農(nóng)牧業(yè)技術集成化、勞動過程機械化、生產(chǎn)經(jīng)營信息化為重點，加快農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)化、標準化、規(guī)?；⒓s化步伐，加快促進發(fā)展方式轉變，提高農(nóng)牧業(yè)效益。建立合理的科研投入制度，為農(nóng)牧業(yè)新品種、新技術、新裝備的革新提供資金保障，不斷健全新技術的研發(fā)、推廣、應用體系。在企業(yè)內(nèi)部管理方面，精簡行政人員，建立有別于行政部門的企業(yè)干部職工考核、獎懲機制，形成管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度。同時以產(chǎn)權為紐帶，進一步完善國有資產(chǎn)監(jiān)管機構和職能。

建議 有的放矢

針對國有農(nóng)牧場的實際困難，各級政府還需給予多方面政策支持。

一是積極爭取國家財政支持。根據(jù)十八屆三中全會加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的改革精神要求，建議自治區(qū)相關部門就國有農(nóng)牧場歷史債務、社會保障、社會事業(yè)負擔等積累問題，專門向農(nóng)業(yè)部、財政部等部門申請國有農(nóng)牧場專項資金項目，切實落實《農(nóng)業(yè)部　內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關于共同推進現(xiàn)代化農(nóng)牧業(yè)發(fā)展合作備忘錄》中關于促進農(nóng)墾又好又快發(fā)展的意見。

二是政策上給予全覆蓋。自治區(qū)在落實涉農(nóng)扶貧開發(fā)、水利建設、鄉(xiāng)村道路建設、低保醫(yī)保、農(nóng)網(wǎng)改造、糧食生產(chǎn)獎勵、良種補貼、生態(tài)補償?shù)然蒉r(nóng)惠牧和公益事業(yè)建設政策時，將國有農(nóng)牧場納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，項目上可實行計劃單列，將項目和資金直接下達國有農(nóng)牧場，自治區(qū)有關部門在下達農(nóng)牧業(yè)方面的項目資金時應將國有農(nóng)牧場包括在內(nèi)，促進國有農(nóng)牧場和周邊地區(qū)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是繼續(xù)推進政企分離。2012年3月國務院農(nóng)村綜合改革工作小組制定下發(fā)了《關于開展國有農(nóng)場辦社會職能改革試點工作的意見》（國農(nóng)改〔2012〕4號），同年11月份下發(fā)了配套政策《地方國有農(nóng)場辦社會職能改革黨中央財政獎勵資金管理辦法》。要在醫(yī)療、教育職能已經(jīng)剝離的基礎上，加快對國有農(nóng)牧場其他辦社會職能剝離。對部分偏遠、遠離城鎮(zhèn)的不具備移交條件或移交后管理成本更高的社會職能，建議繼續(xù)由國有農(nóng)場管理，政府核定所需人員、崗位并核撥管理經(jīng)費，保證政企分離改革平穩(wěn)推進。

四是落實傾斜惠農(nóng)惠牧政策。2014年黨中央一號文件提出“新增補貼向糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、主產(chǎn)區(qū)傾斜。2014年國務院政府工作報告又一次明確“新增補貼將向重要農(nóng)產(chǎn)品、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和主產(chǎn)區(qū)傾斜”。國有農(nóng)牧場作為特殊的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體，組織、科技、資源、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯，也是我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之一，糧食產(chǎn)量占全區(qū)的7%，在保障國家糧食安全方面起著重要作用。自治區(qū)應根據(jù)國家政策導向，在新增農(nóng)牧業(yè)補貼上將國有農(nóng)牧場作為重點之一，促進國有農(nóng)牧場加快發(fā)展。

五是突出解決一些現(xiàn)實問題。針對農(nóng)牧場承擔職工社保費用負擔重、欠繳保費突出的問題，建議由人社部門牽頭，與地方共同研究制定相關政策，本著“廣覆蓋、可持續(xù)”的原則，對農(nóng)牧場職工社會保障進行分級幫扶，解決好社保這一事關企業(yè)健康發(fā)展，職工群眾切身利益的重大民生問題，防止長期沉積引發(fā)社會問題。分類研究國有農(nóng)牧場債務形成的原因和化解辦法，采取三級政府和企業(yè)按比例分級負擔的措施，逐步化解企業(yè)辦社會事業(yè)所形成的歷史負債，讓企業(yè)輕裝開展生產(chǎn)經(jīng)營。

課題主持：雷繼鵬   

課題組成員：李鍵 陳曉慶   

執(zhí)筆：李健 陳曉慶