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我區(qū)地域面積廣、人口密度低、東西跨度大，構建多中心帶動、多節(jié)點支撐的格局是城鎮(zhèn)化的必然選擇。而我區(qū)縣域城鎮(zhèn)承載著全區(qū)72%的人口，且縣域城鎮(zhèn)化率偏低。如何在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的大格局中，抓好縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展，是我區(qū)推動城鎮(zhèn)化整體發(fā)展的重點和難點，也是需要認真研究的重要課題。

一、我區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展成效

改革開放之后，尤其是進入新世紀以來，我區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了明顯的成效，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

——縣域城鎮(zhèn)建設速度明顯加快。截至2013年底，全區(qū)有縣級市11個、縣城（旗縣政府所在地）69個、建制鎮(zhèn)388個，80個旗縣城鎮(zhèn)（市）建成區(qū)面積達到117.94平方公里。5年內縣城建成區(qū)面積增長了40%，高于自治區(qū)全部建成面積29%的平均增長速度。全區(qū)所有旗縣所在地基本都經歷了遷、改、擴建過程，基礎設施明顯改善，以縣城和中心鎮(zhèn)為重點的小城鎮(zhèn)建設取得突破性進展。初步形成了以旗縣城關鎮(zhèn)和部分具有經濟輻射、帶動作用的中心鎮(zhèn)為重點的城鎮(zhèn)框架體系。全區(qū)有58個旗縣完成了縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，238個自治區(qū)重點鎮(zhèn)完成了鎮(zhèn)總體規(guī)劃。多數縣城城鎮(zhèn)化率高于30%，處于30%—70%的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間。

——縣域城鎮(zhèn)基礎設施承載力不斷提高。城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施明顯改善，2013年全區(qū)80個旗縣（市）完成基礎設施固定資產投資317.19億元，較2010年有大幅度增加（見下表）。以公路交通為例，到“十一五”末，全區(qū)已基本實現(xiàn)了鄉(xiāng)鄉(xiāng)通瀝青水泥路、村村通公路。2013年底全區(qū)有85個旗縣實現(xiàn)了通高速或一級公路，11456個嘎查村中有670個通瀝青水泥路。

2013年全區(qū)80個旗縣（市）六項指標數據

——縣域城鎮(zhèn)經濟實力不斷增強。城鎮(zhèn)已經發(fā)展成為縣域經濟、政治、文化、信息中心。旗縣所在地主導產業(yè)總體上實現(xiàn)了由農牧業(yè)為主向工業(yè)為主過渡，基本形成了各具特色的工業(yè)和服務業(yè)，各重點鎮(zhèn)以培育發(fā)展特色產業(yè)為主導，綜合經濟實力不斷提升，城鎮(zhèn)人口穩(wěn)步提高，到2013年縣域城鎮(zhèn)化率達到45.7%?？h域城鄉(xiāng)居民收入不斷增加，農牧民增收渠道進一步拓寬。尤其是19個邊境旗市GDP和公共財政預算收入2013年增長速度均高于全區(qū)平均水平，同比達到10.6%和16%?？h域對外來務工人員的吸納能力越來越強，據縣域“農民工市民化個人意愿問卷調查”，有50%以上的農民工愿意選擇在城市定居，愿意定居城鎮(zhèn)的農牧民中有62%的人員選擇在“縣級城市和小城鎮(zhèn)”定居，農民工就地就近實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的意愿比較明顯。

——體制機制改革取得積極進展?？h域城鎮(zhèn)化的體制性和機制性障礙正在逐步消除，縣級市和城鎮(zhèn)對當地農牧民落戶已經沒有限制，過去一些對農民工進城就業(yè)和生活的歧視性規(guī)定正在取消，農民工的公共服務和社會保障制度正逐步完善。

二、存在的主要問題和制約因素

一是縣域城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展不足。總體上，我區(qū)縣域城鎮(zhèn)底子薄、基礎差，發(fā)展相對滯后，大部分旗縣經濟仍然處于低水平、低附加值的工業(yè)化初期階段。過度依賴于投資和資源開發(fā)，服務業(yè)發(fā)展不充分，吸納就業(yè)能力不強。沒有形成較強的人口和生產要素聚集力。有的旗縣園區(qū)則獨立于城鎮(zhèn)發(fā)展，產城融合不協(xié)調。

二是縣域城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡。80個旗縣市間經濟發(fā)展不平衡。縣域經濟總量前10名的旗縣國內生產總值約占80個旗縣市的40%多。經濟總量前10名旗縣市財政一般預算收入占80個旗縣市的近70%。還有57個國家和自治區(qū)重點扶貧縣，呼包鄂縣域經濟水平明顯高于其他旗縣。

三是中心鎮(zhèn)發(fā)展緩慢。我區(qū)大部分中心鎮(zhèn)發(fā)展還存在“小、散、遠、弱”等問題。近5年間，發(fā)展速度較慢的20個鎮(zhèn)城鎮(zhèn)人口平均增加不到1萬人，最慢的5個鎮(zhèn)人口幾乎無增長或負增長。目前，我區(qū)除旗縣城關鎮(zhèn)外，其它城鎮(zhèn)人口大多在1萬人以下，有的城鎮(zhèn)不足5000人。一些林區(qū)、墾區(qū)、礦區(qū)鎮(zhèn)沒有真正融入到城鎮(zhèn)體系中，還有些邊境城鎮(zhèn)人口外流情況突出。

四是生態(tài)環(huán)境約束較大。目前全區(qū)中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占國土面積的62.5%，其中重度和極重度占36.7%。按照國土功能區(qū)規(guī)劃，我區(qū)大部分地區(qū)為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，在經濟發(fā)展和生態(tài)保護之間客觀上存在一定矛盾，限制了一些產業(yè)的發(fā)展。

三、縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展建議

按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》和自治區(qū)《關于推進新型城鎮(zhèn)化的意見》的總體要求，以推進縣城及中心鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化為重點，以實現(xiàn)農民工市民化為核心，以產業(yè)發(fā)展和產城融合為動力，以改革創(chuàng)新和典型引領為抓手，形成規(guī)模適度、環(huán)境優(yōu)美、功能突出、形態(tài)各異的縣域城鎮(zhèn)新格局，把縣域城鎮(zhèn)化這道風景線打造得更加亮麗。具體建議：

（一）以規(guī)劃為先導，構建科學合理的縣域城鎮(zhèn)體系。要發(fā)揮規(guī)劃的先導作用，著力抓好旗縣所在地城鎮(zhèn)的擴容提質，培育和引導旗縣所在地城鎮(zhèn)發(fā)揮產業(yè)孵化和經濟支撐作用。要按照促進資源要素優(yōu)化配置的要求，切實加強規(guī)劃的協(xié)調性，做到經濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與旗縣總體規(guī)劃有機銜接；小城市規(guī)劃與大中城市規(guī)劃有機銜接；中心鎮(zhèn)各類規(guī)劃之間有機銜接，促進小城鎮(zhèn)發(fā)展從數量向質量的提升。

（二）以分類實施為原則，因地制宜特色發(fā)展。一是對于資源基礎好的縣域，以加快發(fā)展工業(yè)為突破口，進行深層次、高強度、綜合性的科學開發(fā)，拉長資源開發(fā)鏈條，促進產業(yè)升級，把資源優(yōu)勢轉化成產業(yè)優(yōu)勢及品牌優(yōu)勢，推動縣域城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。二是對于靠近中心城市的旗縣，應利用區(qū)位優(yōu)勢，主動承接中心城市的產業(yè)轉移，形成與中心城市錯位發(fā)展、特色發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、融合發(fā)展和共贏發(fā)展的格局。三是對于以農業(yè)為主導的城鎮(zhèn)，要充分利用我區(qū)作為全國重要農畜產品基地的優(yōu)勢，大力發(fā)展規(guī)?；图s化特色農牧業(yè)，走農牧業(yè)產業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路。四是具有邊貿口岸的城鎮(zhèn)，要以邊貿、民族、民俗特色突出的經濟文化旅游為依托，發(fā)揮口岸優(yōu)勢，在俄蒙尋求廣闊市場，輻射周邊縣(市)，發(fā)展沿邊開放特色城鎮(zhèn)化。五是對于特殊地區(qū)的城鎮(zhèn)，如墾區(qū)、林區(qū)、礦區(qū)以及沙漠戈壁等區(qū)位環(huán)境特殊類型區(qū)，要統(tǒng)籌好產業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的關系，走轉移和集中發(fā)展、特色發(fā)展的路子。

（三）以產業(yè)為支撐，打牢城鎮(zhèn)化建設的基礎。首先要合理布局產業(yè)。結合各地資源優(yōu)勢，引導生產力布局和要素流動，逐步構建集聚度較高、輻射聯(lián)動作用較強的產業(yè)空間布局和特色功能區(qū)塊，促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展。其次要培育壯大骨干企業(yè)，打造企業(yè)核心競爭力，要在投資、財稅、信貸、土地等方面給予骨干企業(yè)重點扶持。第三，抓好產業(yè)園區(qū)建設，促進產城融合發(fā)展。大力建設依托城鎮(zhèn)或交通要道的重點產業(yè)園區(qū)和與之配套的各種專業(yè)小區(qū)，積極引導項目向園區(qū)聚集。

（四）以創(chuàng)新為動力，推進關鍵領域重點問題取得新突破。一是穩(wěn)步推進戶籍制度改革。適應新型城鎮(zhèn)化要求，逐步打破城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度。全面放開旗縣所在地城鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)落戶限制，積極鼓勵農牧民就近向旗縣城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)轉移落戶，特別要為已經在城鎮(zhèn)居住生活的人員積極創(chuàng)造落戶條件。二是強化金融支持，形成多渠道多元化投融資體系。拓寬城鎮(zhèn)建設融資渠道，搭建市場化運作的新型融資平臺，采取股權、信托、租賃和上市等多種市場化方式融資。支持專業(yè)基金管理公司以市場化方式募集資金，支持非公企業(yè)平等參與城鎮(zhèn)基礎設施建設。三是增強城鎮(zhèn)化用地供給能力。合理安排各類建設用地增量指標和項目建設時序，優(yōu)先支持中心城鎮(zhèn)發(fā)展用地及工業(yè)集聚區(qū)用地，重點保障符合產業(yè)發(fā)展政策的重點項目用地。加大對村鎮(zhèn)閑置、空閑、閑散用地的整合力度，積極盤活城鄉(xiāng)存量建設用地。結合自治區(qū)新農村、新牧區(qū)建設，繼續(xù)加大城鄉(xiāng)用地增減掛鉤試點工作，為縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展提供更多的建設用地。四是完善基本公共服務能力建設，提高城鎮(zhèn)承載能力。推進公共教育、就業(yè)服務、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等城市基本公共服務建設。加大資金投入，全面提升交通、通信、供電、供熱、供氣、給排水、污水垃圾處理等基礎設施配套水平。

（五）以制度為保障，建立符合縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的考核機制。建立新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)計和質量評價體系，完善不同縣域的黨政領導政績考核體系，要按照不同類型和特色進行分類，建立差異化的考核標準，使考核更具公平性、科學性和可操作性。進一步突出經濟結構、資源消耗、環(huán)境保護、收入分配以及農民工市民化等評價內容。要將群眾對城鎮(zhèn)建設與管理的滿意度，作為績效的一項重要考核指標。明確獎懲措施，逐步建立長效激勵機制。

（六）以典型為引導，有重點有步驟的推進重點地區(qū)進行示范。一是積極爭取國家試點。今年，國家在新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案中，以中小城市和小城鎮(zhèn)為重點，確定省、市、縣、鎮(zhèn)不同層級、東中西不同區(qū)域共62個地方開展試點，同時要求各地區(qū)視情況重點抓好縣和鎮(zhèn)的試點。此前，國家為推動縣域小城鎮(zhèn)建設已經開展了許多試點項目，目前就有強權擴縣試點、小城鎮(zhèn)建設試點、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃試點，以及國家級智慧城市、生態(tài)城市試點、美麗鄉(xiāng)村、園林鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點等，我們要加強與國家相關部門的項目對接，積極申請申報，爭取政策和項目支持。二是啟動分類分層級試點。我區(qū)縣域類型復雜多樣，通過開展有針對性的示范縣、示范鎮(zhèn)建設，不斷探索分類推進城鎮(zhèn)化的新路子。目前，區(qū)外有廣西“大縣建設”試點、山東“強縣建設”試點和甘肅“縣域新型城鎮(zhèn)化”試點等，都有很強的針對性。我區(qū)赤峰市形成了“一鎮(zhèn)一品、特色明顯、產業(yè)興鎮(zhèn)”的特色城鎮(zhèn)建設典型，需要我們進一步總結推廣。根據我區(qū)縣域城鎮(zhèn)的特點，可采取分級負責，分類試點。自治區(qū)以旗縣試點為主、盟市以重點鎮(zhèn)試點為主，分期分批組織實施并逐步全面推開。三是探索“三規(guī)合一”改革試點。今年以來，住建部已經選擇5個縣進行試點。我們在盡可能爭取國家支持的基礎上，選擇基礎較好有一定規(guī)劃基礎的旗縣率先啟動這項工作。通過推動“多規(guī)合一”提高規(guī)劃的統(tǒng)籌性、引導性和約束性。

課題指導：雷繼鵬   

課題組成員：郭立民 吳福永 韓福榮