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我區(qū)地域面積廣、人口密度低、東西跨度大，構(gòu)建多中心帶動(dòng)、多節(jié)點(diǎn)支撐的格局是城鎮(zhèn)化的必然選擇。而我區(qū)縣域城鎮(zhèn)承載著全區(qū)72%的人口，且縣域城鎮(zhèn)化率偏低。如何在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的大格局中，抓好縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展，是我區(qū)推動(dòng)城鎮(zhèn)化整體發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是需要認(rèn)真研究的重要課題。

一、我區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展成效

改革開放之后，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來，我區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了明顯的成效，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

——縣域城鎮(zhèn)建設(shè)速度明顯加快。截至2013年底，全區(qū)有縣級(jí)市11個(gè)、縣城（旗縣政府所在地）69個(gè)、建制鎮(zhèn)388個(gè)，80個(gè)旗縣城鎮(zhèn)（市）建成區(qū)面積達(dá)到117.94平方公里。5年內(nèi)縣城建成區(qū)面積增長(zhǎng)了40%，高于自治區(qū)全部建成面積29%的平均增長(zhǎng)速度。全區(qū)所有旗縣所在地基本都經(jīng)歷了遷、改、擴(kuò)建過程，基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，以縣城和中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)的小城鎮(zhèn)建設(shè)取得突破性進(jìn)展。初步形成了以旗縣城關(guān)鎮(zhèn)和部分具有經(jīng)濟(jì)輻射、帶動(dòng)作用的中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)的城鎮(zhèn)框架體系。全區(qū)有58個(gè)旗縣完成了縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，238個(gè)自治區(qū)重點(diǎn)鎮(zhèn)完成了鎮(zhèn)總體規(guī)劃。多數(shù)縣城城鎮(zhèn)化率高于30%，處于30%—70%的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間。

——縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施承載力不斷提高。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施明顯改善，2013年全區(qū)80個(gè)旗縣（市）完成基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資317.19億元，較2010年有大幅度增加（見下表）。以公路交通為例，到“十一五”末，全區(qū)已基本實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鄉(xiāng)通瀝青水泥路、村村通公路。2013年底全區(qū)有85個(gè)旗縣實(shí)現(xiàn)了通高速或一級(jí)公路，11456個(gè)嘎查村中有670個(gè)通瀝青水泥路。

2013年全區(qū)80個(gè)旗縣（市）六項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)

——縣域城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)。城鎮(zhèn)已經(jīng)發(fā)展成為縣域經(jīng)濟(jì)、政治、文化、信息中心。旗縣所在地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)總體上實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)牧業(yè)為主向工業(yè)為主過渡，基本形成了各具特色的工業(yè)和服務(wù)業(yè)，各重點(diǎn)鎮(zhèn)以培育發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提升，城鎮(zhèn)人口穩(wěn)步提高，到2013年縣域城鎮(zhèn)化率達(dá)到45.7%。縣域城鄉(xiāng)居民收入不斷增加，農(nóng)牧民增收渠道進(jìn)一步拓寬。尤其是19個(gè)邊境旗市GDP和公共財(cái)政預(yù)算收入2013年增長(zhǎng)速度均高于全區(qū)平均水平，同比達(dá)到10.6%和16%。縣域?qū)ν鈦韯?wù)工人員的吸納能力越來越強(qiáng)，據(jù)縣域“農(nóng)民工市民化個(gè)人意愿問卷調(diào)查”，有50%以上的農(nóng)民工愿意選擇在城市定居，愿意定居城鎮(zhèn)的農(nóng)牧民中有62%的人員選擇在“縣級(jí)城市和小城鎮(zhèn)”定居，農(nóng)民工就地就近實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的意愿比較明顯。

——體制機(jī)制改革取得積極進(jìn)展?？h域城鎮(zhèn)化的體制性和機(jī)制性障礙正在逐步消除，縣級(jí)市和城鎮(zhèn)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民落戶已經(jīng)沒有限制，過去一些對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)和生活的歧視性規(guī)定正在取消，農(nóng)民工的公共服務(wù)和社會(huì)保障制度正逐步完善。

二、存在的主要問題和制約因素

一是縣域城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足?？傮w上，我區(qū)縣域城鎮(zhèn)底子薄、基礎(chǔ)差，發(fā)展相對(duì)滯后，大部分旗縣經(jīng)濟(jì)仍然處于低水平、低附加值的工業(yè)化初期階段。過度依賴于投資和資源開發(fā)，服務(wù)業(yè)發(fā)展不充分，吸納就業(yè)能力不強(qiáng)。沒有形成較強(qiáng)的人口和生產(chǎn)要素聚集力。有的旗縣園區(qū)則獨(dú)立于城鎮(zhèn)發(fā)展，產(chǎn)城融合不協(xié)調(diào)。

二是縣域城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡。80個(gè)旗縣市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡?？h域經(jīng)濟(jì)總量前10名的旗縣國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值約占80個(gè)旗縣市的40%多。經(jīng)濟(jì)總量前10名旗縣市財(cái)政一般預(yù)算收入占80個(gè)旗縣市的近70%。還有57個(gè)國(guó)家和自治區(qū)重點(diǎn)扶貧縣，呼包鄂縣域經(jīng)濟(jì)水平明顯高于其他旗縣。

三是中心鎮(zhèn)發(fā)展緩慢。我區(qū)大部分中心鎮(zhèn)發(fā)展還存在“小、散、遠(yuǎn)、弱”等問題。近5年間，發(fā)展速度較慢的20個(gè)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)人口平均增加不到1萬人，最慢的5個(gè)鎮(zhèn)人口幾乎無增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)。目前，我區(qū)除旗縣城關(guān)鎮(zhèn)外，其它城鎮(zhèn)人口大多在1萬人以下，有的城鎮(zhèn)不足5000人。一些林區(qū)、墾區(qū)、礦區(qū)鎮(zhèn)沒有真正融入到城鎮(zhèn)體系中，還有些邊境城鎮(zhèn)人口外流情況突出。

四是生態(tài)環(huán)境約束較大。目前全區(qū)中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占國(guó)土面積的62.5%，其中重度和極重度占36.7%。按照國(guó)土功能區(qū)規(guī)劃，我區(qū)大部分地區(qū)為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間客觀上存在一定矛盾，限制了一些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展建議

按照《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》和自治區(qū)《關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見》的總體要求，以推進(jìn)縣城及中心鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化為核心，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)城融合為動(dòng)力，以改革創(chuàng)新和典型引領(lǐng)為抓手，形成規(guī)模適度、環(huán)境優(yōu)美、功能突出、形態(tài)各異的縣域城鎮(zhèn)新格局，把縣域城鎮(zhèn)化這道風(fēng)景線打造得更加亮麗。具體建議：

（一）以規(guī)劃為先導(dǎo)，構(gòu)建科學(xué)合理的縣域城鎮(zhèn)體系。要發(fā)揮規(guī)劃的先導(dǎo)作用，著力抓好旗縣所在地城鎮(zhèn)的擴(kuò)容提質(zhì)，培育和引導(dǎo)旗縣所在地城鎮(zhèn)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)孵化和經(jīng)濟(jì)支撐作用。要按照促進(jìn)資源要素優(yōu)化配置的要求，切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，做到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與旗縣總體規(guī)劃有機(jī)銜接；小城市規(guī)劃與大中城市規(guī)劃有機(jī)銜接；中心鎮(zhèn)各類規(guī)劃之間有機(jī)銜接，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展從數(shù)量向質(zhì)量的提升。

（二）以分類實(shí)施為原則，因地制宜特色發(fā)展。一是對(duì)于資源基礎(chǔ)好的縣域，以加快發(fā)展工業(yè)為突破口，進(jìn)行深層次、高強(qiáng)度、綜合性的科學(xué)開發(fā)，拉長(zhǎng)資源開發(fā)鏈條，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)及品牌優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。二是對(duì)于靠近中心城市的旗縣，應(yīng)利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)承接中心城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成與中心城市錯(cuò)位發(fā)展、特色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、融合發(fā)展和共贏發(fā)展的格局。三是對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)，要充分利用我區(qū)作為全國(guó)重要農(nóng)畜產(chǎn)品基地的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展規(guī)模化和集約化特色農(nóng)牧業(yè)，走農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路。四是具有邊貿(mào)口岸的城鎮(zhèn)，要以邊貿(mào)、民族、民俗特色突出的經(jīng)濟(jì)文化旅游為依托，發(fā)揮口岸優(yōu)勢(shì)，在俄蒙尋求廣闊市場(chǎng)，輻射周邊縣(市)，發(fā)展沿邊開放特色城鎮(zhèn)化。五是對(duì)于特殊地區(qū)的城鎮(zhèn)，如墾區(qū)、林區(qū)、礦區(qū)以及沙漠戈壁等區(qū)位環(huán)境特殊類型區(qū)，要統(tǒng)籌好產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，走轉(zhuǎn)移和集中發(fā)展、特色發(fā)展的路子。

（三）以產(chǎn)業(yè)為支撐，打牢城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)。首先要合理布局產(chǎn)業(yè)。結(jié)合各地資源優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)生產(chǎn)力布局和要素流動(dòng)，逐步構(gòu)建集聚度較高、輻射聯(lián)動(dòng)作用較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)空間布局和特色功能區(qū)塊，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。其次要培育壯大骨干企業(yè)，打造企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，要在投資、財(cái)稅、信貸、土地等方面給予骨干企業(yè)重點(diǎn)扶持。第三，抓好產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。大力建設(shè)依托城鎮(zhèn)或交通要道的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和與之配套的各種專業(yè)小區(qū)，積極引導(dǎo)項(xiàng)目向園區(qū)聚集。

（四）以創(chuàng)新為動(dòng)力，推進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域重點(diǎn)問題取得新突破。一是穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革。適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化要求，逐步打破城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度。全面放開旗縣所在地城鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)落戶限制，積極鼓勵(lì)農(nóng)牧民就近向旗縣城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移落戶，特別要為已經(jīng)在城鎮(zhèn)居住生活的人員積極創(chuàng)造落戶條件。二是強(qiáng)化金融支持，形成多渠道多元化投融資體系。拓寬城鎮(zhèn)建設(shè)融資渠道，搭建市場(chǎng)化運(yùn)作的新型融資平臺(tái)，采取股權(quán)、信托、租賃和上市等多種市場(chǎng)化方式融資。支持專業(yè)基金管理公司以市場(chǎng)化方式募集資金，支持非公企業(yè)平等參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是增強(qiáng)城鎮(zhèn)化用地供給能力。合理安排各類建設(shè)用地增量指標(biāo)和項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序，優(yōu)先支持中心城鎮(zhèn)發(fā)展用地及工業(yè)集聚區(qū)用地，重點(diǎn)保障符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的重點(diǎn)項(xiàng)目用地。加大對(duì)村鎮(zhèn)閑置、空閑、閑散用地的整合力度，積極盤活城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地。結(jié)合自治區(qū)新農(nóng)村、新牧區(qū)建設(shè)，繼續(xù)加大城鄉(xiāng)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，為縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展提供更多的建設(shè)用地。四是完善基本公共服務(wù)能力建設(shè)，提高城鎮(zhèn)承載能力。推進(jìn)公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等城市基本公共服務(wù)建設(shè)。加大資金投入，全面提升交通、通信、供電、供熱、供氣、給排水、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施配套水平。

（五）以制度為保障，建立符合縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的考核機(jī)制。建立新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)和質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，完善不同縣域的黨政領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核體系，要按照不同類型和特色進(jìn)行分類，建立差異化的考核標(biāo)準(zhǔn)，使考核更具公平性、科學(xué)性和可操作性。進(jìn)一步突出經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護(hù)、收入分配以及農(nóng)民工市民化等評(píng)價(jià)內(nèi)容。要將群眾對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)與管理的滿意度，作為績(jī)效的一項(xiàng)重要考核指標(biāo)。明確獎(jiǎng)懲措施，逐步建立長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制。

（六）以典型為引導(dǎo)，有重點(diǎn)有步驟的推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行示范。一是積極爭(zhēng)取國(guó)家試點(diǎn)。今年，國(guó)家在新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案中，以中小城市和小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)，確定省、市、縣、鎮(zhèn)不同層級(jí)、東中西不同區(qū)域共62個(gè)地方開展試點(diǎn)，同時(shí)要求各地區(qū)視情況重點(diǎn)抓好縣和鎮(zhèn)的試點(diǎn)。此前，國(guó)家為推動(dòng)縣域小城鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)開展了許多試點(diǎn)項(xiàng)目，目前就有強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣試點(diǎn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃試點(diǎn)，以及國(guó)家級(jí)智慧城市、生態(tài)城市試點(diǎn)、美麗鄉(xiāng)村、園林鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)等，我們要加強(qiáng)與國(guó)家相關(guān)部門的項(xiàng)目對(duì)接，積極申請(qǐng)申報(bào)，爭(zhēng)取政策和項(xiàng)目支持。二是啟動(dòng)分類分層級(jí)試點(diǎn)。我區(qū)縣域類型復(fù)雜多樣，通過開展有針對(duì)性的示范縣、示范鎮(zhèn)建設(shè)，不斷探索分類推進(jìn)城鎮(zhèn)化的新路子。目前，區(qū)外有廣西“大縣建設(shè)”試點(diǎn)、山東“強(qiáng)縣建設(shè)”試點(diǎn)和甘肅“縣域新型城鎮(zhèn)化”試點(diǎn)等，都有很強(qiáng)的針對(duì)性。我區(qū)赤峰市形成了“一鎮(zhèn)一品、特色明顯、產(chǎn)業(yè)興鎮(zhèn)”的特色城鎮(zhèn)建設(shè)典型，需要我們進(jìn)一步總結(jié)推廣。根據(jù)我區(qū)縣域城鎮(zhèn)的特點(diǎn)，可采取分級(jí)負(fù)責(zé)，分類試點(diǎn)。自治區(qū)以旗縣試點(diǎn)為主、盟市以重點(diǎn)鎮(zhèn)試點(diǎn)為主，分期分批組織實(shí)施并逐步全面推開。三是探索“三規(guī)合一”改革試點(diǎn)。今年以來，住建部已經(jīng)選擇5個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)。我們?cè)诒M可能爭(zhēng)取國(guó)家支持的基礎(chǔ)上，選擇基礎(chǔ)較好有一定規(guī)劃基礎(chǔ)的旗縣率先啟動(dòng)這項(xiàng)工作。通過推動(dòng)“多規(guī)合一”提高規(guī)劃的統(tǒng)籌性、引導(dǎo)性和約束性。

課題指導(dǎo)：雷繼鵬   

課題組成員：郭立民 吳福永 韓福榮