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目前全區(qū)縣域各類工業(yè)園區(qū)工業(yè)增加值已占到縣域工業(yè)增加值的一半以上，在吸納投資和集聚產(chǎn)業(yè)、安置就業(yè)和增加稅收等推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的支撐作用日益增強(qiáng)。但受當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行、優(yōu)惠政策空間縮小等因素影響，園區(qū)建設(shè)發(fā)展十分困難，招商引資、項(xiàng)目落地速度明顯放緩，企業(yè)普遍開工不足、停產(chǎn)半停產(chǎn)企業(yè)較多。近期，我室采取報(bào)表調(diào)查、實(shí)地走訪和組織座談等方式，對(duì)全區(qū)縣域工業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展情況進(jìn)行了專題調(diào)研。

一、縣域工業(yè)園區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)，我區(qū)縣域工業(yè)園區(qū)建設(shè)步伐明顯加快，到2013年底，全區(qū)80個(gè)旗縣（市）138個(gè)縣域工業(yè)園區(qū)入駐工業(yè)企業(yè)數(shù)量、工業(yè)增加值、企業(yè)就業(yè)人員和完成固定資產(chǎn)投資分別占縣域工業(yè)企業(yè)總數(shù)的28.66%、縣域工業(yè)增加值總量的52.46%、縣域企業(yè)從業(yè)人員總數(shù)的26.45%和縣域當(dāng)年完成固定資產(chǎn)投資總額的44.46%（詳見附表），已經(jīng)成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體。但與中東部發(fā)達(dá)縣域和區(qū)內(nèi)市轄區(qū)工業(yè)園區(qū)相比，大部分旗縣（市）工業(yè)園區(qū)仍處于邊建邊干、邊干邊建的起步階段。

一是以旗縣級(jí)及以下工業(yè)園區(qū)為主、入駐企業(yè)少、規(guī)模小。全區(qū)138個(gè)縣域工業(yè)園區(qū)中，國(guó)家及自治區(qū)級(jí)園區(qū)占三分之一（33.33%）、盟市級(jí)園區(qū)占比不足三分之一（28.99%）、旗縣級(jí)及以下占比超過(guò)三分之一（37.68%）；有89個(gè)旗縣級(jí)及以上工業(yè)園區(qū)已經(jīng)自治區(qū)經(jīng)信委確認(rèn)并納入運(yùn)行監(jiān)測(cè)平臺(tái)，約占總數(shù)三分之二（64.49%），其余49個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)園區(qū)未經(jīng)自治區(qū)審批，也未納入運(yùn)行監(jiān)測(cè)平臺(tái)進(jìn)行有效管理；縣域工業(yè)園區(qū)工業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入總額平均不足55億元，其中19個(gè)旗縣（市）不足10億元。80個(gè)旗縣（市）中，有33個(gè)旗縣（市）工業(yè)園區(qū)平均入駐企業(yè)不足30家；只有 26個(gè)旗縣（市）工業(yè)園區(qū)平均入駐企業(yè)超過(guò)50家，其中僅3個(gè)旗縣（市）超過(guò)100家。

二是優(yōu)惠政策型園區(qū)多、資源依托型園區(qū)少，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位模糊。全區(qū)138個(gè)縣域工業(yè)園區(qū)中，資源依托型園區(qū)26個(gè)，占比18.84%；一區(qū)多園型園區(qū)16個(gè)，占比11.59%；外向經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型園區(qū)4個(gè)，占比2.9%；優(yōu)惠政策型園區(qū)92個(gè)，占比66.67%。以現(xiàn)代煤化工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)21個(gè)，占比15.22%；以清潔能源為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)8個(gè)，占比5.8%；以裝備制造為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)4個(gè)，占比2.9%；以有色金屬冶煉加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)17個(gè)，占比12.32%；以農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)24個(gè)，占比17.39%；以其它產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)48個(gè)，占比34.78%；另有16個(gè)園區(qū)同時(shí)具備多個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，占比11.59%。個(gè)別旗縣工業(yè)園區(qū)入駐企業(yè)不足10家，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)卻多達(dá)5個(gè)，建設(shè)發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的盲目無(wú)序狀態(tài)。

三是園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍以旗縣（市）財(cái)政投入為主、大部分僅實(shí)現(xiàn)了簡(jiǎn)單的“四通一平”。2013年，全區(qū)138個(gè)縣域工業(yè)園區(qū)完成基礎(chǔ)設(shè)施投資241.58億元，其中旗縣（市）財(cái)政投入155.62億元，占比超過(guò)64%。全區(qū)縣域工業(yè)園區(qū)建成區(qū)，平均每平方公里基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足0.5億元的旗縣（市）仍有32個(gè)，其中呼倫貝爾市個(gè)別旗市建設(shè)投入幾乎為零。由于大部分旗縣（市）財(cái)力有限，加之投融資機(jī)制不健全、市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制不完善，導(dǎo)致投入明顯不足。部分園區(qū)（包括個(gè)別自治區(qū)級(jí)園區(qū)）連供暖問(wèn)題都始終未能解決，不僅使企業(yè)生產(chǎn)受到很大影響，在客觀上也造成了政府招商信譽(yù)的下降。

四是園區(qū)與城區(qū)分割發(fā)展、產(chǎn)城協(xié)調(diào)發(fā)展格局遠(yuǎn)未形成。部分旗縣（市）新城規(guī)劃建設(shè)與園區(qū)發(fā)展相互脫節(jié)，使本已十分有限的建設(shè)資金大量浪費(fèi)，不僅加劇了園區(qū)的功能缺失，更背離了產(chǎn)城融合的發(fā)展思路。有些旗縣（市）片面強(qiáng)調(diào)功能突出，即便環(huán)境污染較小的工業(yè)園區(qū)也要選擇遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的布局方式，導(dǎo)致水、電、路、氣、暖等重要基礎(chǔ)設(shè)施和住房、醫(yī)療、教育等公共資源與城鎮(zhèn)無(wú)法共享，建設(shè)投入大幅增加，入駐企業(yè)的管理運(yùn)行和員工生活成本大幅上升，縣域吸納產(chǎn)業(yè)資本和人力資源的能力被進(jìn)一步削弱。

二、影響縣域工業(yè)園區(qū)發(fā)展的主要問(wèn)題

與市轄區(qū)工業(yè)園區(qū)相比，縣域工業(yè)園區(qū)普遍起步較晚、可資依賴的資源稟賦較少、承載能力和水平較低。在諸多制約縣域工業(yè)園區(qū)發(fā)展的因素中，“五缺一難”問(wèn)題尤為突出，即：缺項(xiàng)目、缺資金、缺指標(biāo)、缺規(guī)劃、缺干勁和審批難。

1.缺項(xiàng)目，集聚發(fā)展格局難以構(gòu)建。伴隨經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，縣域工業(yè)園區(qū)低水平重復(fù)建設(shè)的負(fù)面作用逐步顯現(xiàn)。旗縣（市）之間為了爭(zhēng)奪項(xiàng)目，紛紛比拼優(yōu)惠政策，招商引資難度空前加大。同時(shí)，在引進(jìn)的項(xiàng)目中，與縣域經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、帶動(dòng)能力強(qiáng)的大項(xiàng)目、好項(xiàng)目少之又少，集聚發(fā)展格局構(gòu)建相對(duì)困難。目前，全區(qū)有51個(gè)旗縣（市）工業(yè)園區(qū)入駐企業(yè)平均數(shù)量不足50家，占比超過(guò)63%，其中不足20家的旗縣（市）有27個(gè)，占比超過(guò)33%。由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，個(gè)別園區(qū)開始追求短期效益，陷入“撿到籃子就是菜”的惡性循環(huán)，根據(jù)招商企業(yè)特點(diǎn)重新規(guī)劃園區(qū)布局、與兄弟縣域惡意競(jìng)爭(zhēng)，甚至引進(jìn)淘汰落后產(chǎn)能的現(xiàn)象并不鮮見。

2.缺資金，企業(yè)融資渠道相對(duì)狹窄。我區(qū)縣域工業(yè)園區(qū)入駐企業(yè)多為中小型民營(yíng)企業(yè)，資金投入能力相對(duì)有限，在項(xiàng)目建設(shè)和日常經(jīng)營(yíng)過(guò)程中迫切需要金融信貸支持。但由于當(dāng)前縣域融資擔(dān)保平臺(tái)尚處于構(gòu)建階段（全區(qū)39個(gè)旗縣（市）尚未組建融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)；已經(jīng)組建的旗縣（市）中，擔(dān)保能力過(guò)億的也僅有14個(gè)，占比不足35%），商業(yè)銀行針對(duì)中小企業(yè)的金融產(chǎn)品相對(duì)較少，加之部分中小企業(yè)自身財(cái)務(wù)制度尚不健全，導(dǎo)致其獲得貸款支持的難度較大，融資成本相對(duì)過(guò)高，建設(shè)發(fā)展資金不足問(wèn)題普遍存在。

3.缺指標(biāo)，建設(shè)用地、主要污染物排放等瓶頸制約亟待突破。在座談走訪過(guò)程中，旗縣（市）普遍反映，當(dāng)前縣域工業(yè)園區(qū)發(fā)展面臨的最大困難在于建設(shè)用地和排放指標(biāo)不足。究其原因，主要是部分縣域工業(yè)園區(qū)入駐企業(yè)簽而不動(dòng)、圈而不建，或簽而小動(dòng)、圈而小建，造成大量土地資源閑置浪費(fèi)，加之收儲(chǔ)土地難以及時(shí)轉(zhuǎn)性，導(dǎo)致園區(qū)在短期內(nèi)形成較大建設(shè)用地指標(biāo)缺口。而排放指標(biāo)則由于盟市集中保障重大項(xiàng)目，分給縣域工業(yè)園區(qū)的相對(duì)較少。以赤峰市為例，目前全市工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)缺口已經(jīng)達(dá)到11935畝，其中紅山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和林西工業(yè)園區(qū)缺口均已超過(guò)3000畝，造成新項(xiàng)目無(wú)法及時(shí)落地。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，為促成企業(yè)盡快建設(shè)投產(chǎn)，未批先建、違規(guī)開工、邊建邊審等現(xiàn)象大量存在，部分企業(yè)因此被開具了高額罰單，在一定程度上對(duì)招商引資工作產(chǎn)生了負(fù)面影響，要素保障能力不足與園區(qū)加快發(fā)展的矛盾日漸凸顯。

4.缺規(guī)劃，建設(shè)發(fā)展呈現(xiàn)盲目狀態(tài)。目前縣域工業(yè)園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)普遍滯后，一些園區(qū)早已建設(shè)運(yùn)行，但由于種種原因?qū)е赂黝愐?guī)劃仍不完備，建設(shè)發(fā)展十分盲目。以赤峰市為例，即便是經(jīng)自治區(qū)經(jīng)信委確認(rèn)并納入運(yùn)行監(jiān)測(cè)平臺(tái)的14個(gè)工業(yè)園區(qū)，目前也僅有紅山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和玉龍工業(yè)園區(qū)完成了控制性詳規(guī)，其余仍處于“摸著石頭過(guò)河”的狀態(tài)。部分旗縣（市）反映，目前規(guī)劃費(fèi)用過(guò)高，旗縣（市）財(cái)政難以承受。同時(shí)，規(guī)劃相對(duì)完善的園區(qū)，在建設(shè)運(yùn)行過(guò)程中對(duì)規(guī)劃的執(zhí)行情況也不盡相同。個(gè)別縣域工業(yè)園區(qū)按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)和命名，但在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，連獨(dú)立的生產(chǎn)污水處理廠都未能建成，資源循環(huán)利用基本停留在規(guī)劃評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)。在此情況下，一旦監(jiān)管環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，造成的影響可能更甚于缺乏規(guī)劃的園區(qū)，其中以大唐多倫煤化工項(xiàng)目水污染事件尤為典型。

5.缺干勁，運(yùn)行管理機(jī)制亟待健全。與市轄區(qū)工業(yè)園區(qū)相比，縣域工業(yè)園區(qū)普遍級(jí)別不高，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配備等方面缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而導(dǎo)致其管理權(quán)限和職能職責(zé)模糊不清，始終被排除在規(guī)劃、環(huán)保和用地等重要行政審批服務(wù)環(huán)節(jié)之外，服務(wù)企業(yè)發(fā)展變成了“到處求人辦事”，運(yùn)行管理呈現(xiàn)出“責(zé)任大、任務(wù)多、沒(méi)權(quán)力”的狀態(tài)。與此同時(shí)，要素指標(biāo)專項(xiàng)督查力度的加大，也使部分園區(qū)干部的工作積極性受到一定程度的影響。去年5月，烏蘭察布市5名干部因園區(qū)違規(guī)用地受到處分的事件，對(duì)部分旗縣（市）干部，尤其是分管工業(yè)和園區(qū)的干部觸動(dòng)很大。越來(lái)越嚴(yán)的發(fā)展要素制約，在考驗(yàn)旗縣（市）科學(xué)發(fā)展能力的同時(shí)，也給個(gè)別干部“干了不如不干，多干不如少干”的思想提供了土壤。

6.審批難，簡(jiǎn)政放權(quán)措施急需落地。在調(diào)研中，旗縣（市）普遍反映在行政審批過(guò)程中出現(xiàn)了“門好進(jìn)、臉好看、事不辦”的新情況。盡管行政審批制度改革已經(jīng)啟動(dòng)，自治區(qū)層面對(duì)部分行政審批權(quán)限也已逐步下放，但由于相關(guān)配套政策跟不上，其實(shí)際效果并不理想。項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)過(guò)多，有關(guān)條件轉(zhuǎn)圈前置、辦理程序“死循環(huán)”，“越往上、越難辦”等現(xiàn)象仍然沒(méi)有根本改觀。以赤峰市玉龍工業(yè)園區(qū)企業(yè)辦理工商注冊(cè)為例，該環(huán)節(jié)需要環(huán)評(píng)作為前置條件，但環(huán)評(píng)需要具備立項(xiàng)批文，而立項(xiàng)環(huán)節(jié)必須有企業(yè)公章，辦理公章又需營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而營(yíng)業(yè)執(zhí)照又必須在工商注冊(cè)之后才能辦理，如若按照現(xiàn)行規(guī)定程序，則企業(yè)根本無(wú)法注冊(cè)。行政審批程序繁瑣、周期過(guò)長(zhǎng)，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目落地和企業(yè)建設(shè)投產(chǎn)，自治區(qū)簡(jiǎn)政放權(quán)的具體措施急需在旗縣（市）落地。

三、促進(jìn)縣域工業(yè)園區(qū)發(fā)展地對(duì)策建議

在當(dāng)前形勢(shì)下，促進(jìn)縣域工業(yè)園區(qū)發(fā)展，一方面必須加快轉(zhuǎn)變依賴優(yōu)惠政策推動(dòng)發(fā)展的粗放經(jīng)營(yíng)理念，實(shí)現(xiàn)由政策招商向產(chǎn)業(yè)招商、資源招商向環(huán)境招商、盯住外商向盤活內(nèi)商轉(zhuǎn)變。另一方面要增強(qiáng)園區(qū)對(duì)優(yōu)質(zhì)資本和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的吸納和集聚能力，加快形成園區(qū)發(fā)展和招商引資的良性互動(dòng)，切實(shí)提升縣域工業(yè)園區(qū)核心競(jìng)爭(zhēng)能力。

（一）構(gòu)建融資擔(dān)保平臺(tái)，拓寬融資渠道，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力。建議在自治區(qū)層面進(jìn)一步協(xié)調(diào)各商業(yè)銀行，在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，賦予旗縣（市）支行更多涉及中小企業(yè)貸款的審批權(quán)限，適當(dāng)放寬貸款條件，并給予差別化的利率政策。同時(shí)要注重引導(dǎo)中小企業(yè)建立健全財(cái)務(wù)制度，提高經(jīng)營(yíng)決策的透明度，便于銀行對(duì)其進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，以獲得更多金融扶持。在旗縣（市）或條件成熟的工業(yè)園區(qū)，加快構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作，服務(wù)中小企業(yè)的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為園區(qū)企業(yè)建設(shè)運(yùn)行提供金融信貸支持。

（二）彈性設(shè)置要素指標(biāo)，破解瓶頸制約，倒逼園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)。建議自治區(qū)國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)職能部門，以貫徹落實(shí)黨中央民族工作會(huì)議精神為契機(jī)，懇請(qǐng)國(guó)家充分考慮我區(qū)工業(yè)發(fā)展起步較晚、要素指標(biāo)基數(shù)較小等歷史因素，以及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱等客觀實(shí)際，對(duì)我區(qū)工業(yè)建設(shè)用地和排放指標(biāo)給予差別化扶持政策。同時(shí)，立足全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，探索構(gòu)建縣域工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地和排放指標(biāo)彈性配置機(jī)制，對(duì)土地資源集約利用程度高、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐快的園區(qū)在要素配置上給予重點(diǎn)傾斜，倒逼旗縣（市）盤活現(xiàn)有土地存量，加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)工業(yè)園區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（三）加快完善園區(qū)規(guī)劃，強(qiáng)化執(zhí)行督查，確保科學(xué)有序發(fā)展。首先各盟市要綜合資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能區(qū)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向等重要因素，結(jié)合搞好區(qū)域內(nèi)工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位和統(tǒng)籌布局，編制和完善未來(lái)5年、10年工業(yè)園區(qū)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，并報(bào)自治區(qū)備案，從源頭上防止旗縣（市）工業(yè)園區(qū)低水平重復(fù)建設(shè)。以此為基礎(chǔ)，科學(xué)制定完善園區(qū)各類專項(xiàng)規(guī)劃。同時(shí)，建議將規(guī)劃制定和執(zhí)行情況納入對(duì)旗縣（市）和工業(yè)園區(qū)的考核評(píng)價(jià)體系，使其真正發(fā)揮引領(lǐng)園區(qū)科學(xué)發(fā)展的重要作用。

（四）健全運(yùn)行體制機(jī)制，創(chuàng)新管理模式，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情。建議結(jié)合機(jī)構(gòu)與編制改革，按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效”的原則，制定出臺(tái)相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)，使縣域工業(yè)園區(qū)，尤其是盟市、旗縣級(jí)園區(qū)在運(yùn)行管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面有章可循、有據(jù)可依。在此基礎(chǔ)上，加快整合行政資源，在條件允許的情況下，賦予園區(qū)更多涉及企業(yè)發(fā)展的管理和審批權(quán)限，提高其服務(wù)企業(yè)的行政效能。同時(shí)，加快創(chuàng)新管理模式，在部分條件成熟的縣域工業(yè)園區(qū)，探索在黨管干部的前提下，實(shí)行管理成員公開招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗，并參照相關(guān)國(guó)有企業(yè)薪資水平和考核標(biāo)準(zhǔn)確定其薪酬，最大程度吸引高素質(zhì)人才參與園區(qū)建設(shè)管理，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

（五）建立權(quán)力清單制度，簡(jiǎn)化審批流程，營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境。建議以新一輪行政審批制度改革為契機(jī)，在自治區(qū)層面進(jìn)一步清理發(fā)改、經(jīng)信、環(huán)保、國(guó)土、住建、水利及商務(wù)等部門行政職權(quán)，盡快將涉及園區(qū)建設(shè)和企業(yè)發(fā)展，且由基層管理更為方便有效的行政職權(quán)下放至盟市和旗縣（市），并建立相關(guān)配套制度，明晰自治區(qū)、盟市和旗縣（市）各自責(zé)權(quán)。借鑒浙江等地經(jīng)驗(yàn)，將園區(qū)建設(shè)和企業(yè)發(fā)展所涉及的行政權(quán)力列出清單，并由所涉及部門編制相應(yīng)的外部運(yùn)行流程圖，向社會(huì)公開。明確園區(qū)規(guī)劃建設(shè)、企業(yè)項(xiàng)目落地各個(gè)環(huán)節(jié)所對(duì)應(yīng)的部門、所需的材料、具體負(fù)責(zé)人員及其聯(lián)系方式，為縣域工業(yè)園區(qū)招商引資和產(chǎn)業(yè)集聚營(yíng)造良好環(huán)境。

課題主持：洪冬梅    

課題撰寫：闞昆鵬    

附表

全區(qū)縣域工業(yè)園區(qū)發(fā)展調(diào)查數(shù)據(jù)匯總

續(xù)表

備注：報(bào)告及此表涉及的數(shù)據(jù)均由各旗縣（市）提供的調(diào)查報(bào)表匯總統(tǒng)計(jì)得出。