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多年來，自治區(qū)黨委和政府一直十分重視牧區(qū)生態(tài)、生產(chǎn)、生活問題。特別是在新牧區(qū)建設(shè)中，自治區(qū)出臺多項政策支持牧區(qū)發(fā)展，取得了顯著成效。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，牧區(qū)出現(xiàn)了一些新的情況和問題，如何用新思路，因地制宜地加以解決成為當(dāng)前一項重要課題。為此，我們就新牧區(qū)“三生”問題進(jìn)行了專題調(diào)研，現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下：

一、新牧區(qū)“三生”協(xié)調(diào)發(fā)展特征與成效

通過一系列生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會建設(shè)項目的實施，牧區(qū)“三生”發(fā)展呈現(xiàn)出新特征和新變化。

（一）牧區(qū)“三生”新特征。一是發(fā)展思路由注重生產(chǎn)發(fā)展向“三生”協(xié)調(diào)推進(jìn)轉(zhuǎn)變。伴隨著新牧區(qū)建設(shè)和改革的有序推進(jìn)，干部群眾思想意識發(fā)生了深刻變化，實現(xiàn)了由偏重生產(chǎn)發(fā)展向生態(tài)、生產(chǎn)、生活協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。牧民對保護(hù)草原的認(rèn)識普遍提高，承包草場實施草畜平衡成為牧民的自覺行動。國家生態(tài)項目區(qū)草原禁牧、輪牧、草畜平衡的實施率達(dá)到95%以上。一些地區(qū)在新牧區(qū)建設(shè)中，按照“依據(jù)生態(tài)容量、反推倒算人口，提出定人均收入、選好主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、突出地方特色、完善基礎(chǔ)設(shè)施”的原則來編制規(guī)劃，突出了草原生態(tài)功能。特別是生態(tài)移民行動，涉及全區(qū)約三分之一牧民，對長期習(xí)慣于游牧生活的他們來講，可以說是一次“重大而痛苦的抉擇”，但廣大牧民對這場事關(guān)“三生”協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略性工程表示深切理解并予以積極配合。二是生產(chǎn)方式由傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變。按照“8337”發(fā)展思路建立綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出基地的發(fā)展定位，草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式呈現(xiàn)出規(guī)?；?、組織化、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化特征。全區(qū)草場流轉(zhuǎn)規(guī)模達(dá)到1.82億畝，占可利用草場的17.8%。合作社、家庭牧場、大戶承包、工商企業(yè)承租、聯(lián)戶等多種新型規(guī)?；?jīng)營方式在牧區(qū)呈現(xiàn)快速發(fā)展勢頭，其中加入合作社的牧戶比例達(dá)到了18%，出欄1000頭只以上的合作社養(yǎng)殖園區(qū)發(fā)展到422處，既提高了畜牧業(yè)經(jīng)營的組織化程度，又增強了草原畜牧業(yè)抵御自然和市場風(fēng)險能力。著眼于畜牧業(yè)提質(zhì)增效，牧區(qū)各地大力推動肉羊選育、畜種改良、基礎(chǔ)母畜核心群建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程，巴美、杜波、察哈爾、昭烏達(dá)等優(yōu)良畜種的普及速度逐步加快，全區(qū)牲畜改良率達(dá)到了98.5%。依托草原無污染、綠色、有機等天然優(yōu)勢，加快“三品一標(biāo)”畜產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證工作，強力推進(jìn)品牌化戰(zhàn)略。以牛羊肉全產(chǎn)業(yè)鏈追溯體系建設(shè)為抓手，提高畜產(chǎn)品市場知名度和附加值。目前全區(qū)累計通過質(zhì)量認(rèn)證的畜產(chǎn)品達(dá)到了590個，制定各種畜牧業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)1890個，畜牧業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)邁上了新的臺階。三是牧民收入途徑由單一性向多元化轉(zhuǎn)變。依托生態(tài)項目建設(shè)，國家和自治區(qū)對牧區(qū)投入明顯增加，生態(tài)脆弱區(qū)牧民轉(zhuǎn)移步伐和草原流轉(zhuǎn)速度加快，牧民收入呈現(xiàn)多元化態(tài)勢。2005年我區(qū)牧民的經(jīng)營性收入占79.5%，轉(zhuǎn)移性收入占8.5%，工資性收入占9.8%，財產(chǎn)性收入占2.2%。到2013年，生產(chǎn)經(jīng)營性收入為41.4%，而轉(zhuǎn)移性收入提高到31.8%，工資性收入提高到19.6%，財產(chǎn)性收入提高到7.2%。

（二）牧區(qū)“三生”發(fā)展成效。近10年來，在黨的惠農(nóng)惠牧政策指引下，牧區(qū)干部群眾努力奮斗，牧區(qū)建設(shè)取得了顯著成效。一是草原生態(tài)趨于好轉(zhuǎn)。2013年，我區(qū)草原總面積為11.38億畝，可利用草原面積為9.57億畝，分別比2000年增加了1300萬畝和1400萬畝，扭轉(zhuǎn)了上世紀(jì)50年代至本世紀(jì)初草原面積持續(xù)減少的局面。草牧場植被高度、蓋度、產(chǎn)草量由2010年的18.5厘米、41.2%、54.3公斤/畝提高到25.2厘米、44.1%、64.5公斤/畝，分別提高了6.7厘米、2.9%、10.2公斤/畝，植被狀況明顯改善。二是畜牧業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)步發(fā)展。配合草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵機制的實行，牧區(qū)推行了“以草定畜、草畜平衡、禁牧不禁養(yǎng)”制度，逐步優(yōu)化畜群結(jié)構(gòu)、調(diào)整生產(chǎn)布局，草原畜牧業(yè)由天然放牧向舍飼、半舍飼轉(zhuǎn)變，由數(shù)量擴張型生產(chǎn)向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變邁出了實質(zhì)性步伐。2013年與2005年相比，牧區(qū)的綜合機械化率由65%提高到98%，勞動生產(chǎn)率由1.8萬元∕人提高到2.2萬元∕人，人工飼草料基地面積由560萬畝發(fā)展到2670萬畝，牧區(qū)牲畜基本穩(wěn)定在6500萬頭（只）左右。其中天然放牧牲畜3600萬頭（只），牧區(qū)舍飼、半舍飼牲畜頭數(shù)達(dá)到2900萬頭（只），并以每年6%的速度增加，現(xiàn)已具備年生產(chǎn)146萬噸牛羊肉的能力，牧區(qū)畜牧業(yè)呈現(xiàn)穩(wěn)中有進(jìn)態(tài)勢。三是牧民生活明顯改善。經(jīng)過一系列工程建設(shè)，牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施得到進(jìn)一步加強，牧民全部實現(xiàn)了定居，生活環(huán)境得到極大改善。2013年與2005年相比， 牧區(qū)養(yǎng)老保險平均覆蓋率由無人享受發(fā)展到97.8%，牧民擁有小汽車的比例由2%提高到76%，新型合作醫(yī)療覆蓋率由10%提高到98.7%，通公路行政嘎查比例由87%提高到100%，牧民受教育年限由8.5年提高到10.8年，牧區(qū)廣播電視綜合覆蓋率達(dá)95.9%，牧民的生活方式實現(xiàn)了由封閉向開放的全方位跨越。

二、新牧區(qū)“三生”協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)關(guān)注的突出問題

（一）草原保護(hù)和建設(shè)問題。近年來，草原持續(xù)沙化、退化的局面盡管得到遏制，但人草畜間仍然沒有完全進(jìn)入良性發(fā)展?fàn)顟B(tài)，草原生態(tài)依然脆弱，仍有可能反彈退化。據(jù)農(nóng)牧業(yè)廳統(tǒng)計，目前，全區(qū)天然草原仍然有退化面積64 175.4萬畝，其中輕度退化面積占11.5%，中度退化面積占78%，重度退化面積占10.5%。國家和自治區(qū)實施的重大生態(tài)治理項目雖然已取得良好效果，但項目受益區(qū)相對小。與市場畜產(chǎn)品價格相比，草原獎補標(biāo)準(zhǔn)偏低，很難抵平因減畜而減少的收入，部分牧民禁牧積極性不高，偷牧現(xiàn)象時有發(fā)生，禁牧管護(hù)難度較大?；鶎痈刹亢湍撩袢罕妼Σ菰鷳B(tài)恢復(fù)普遍感到擔(dān)憂。

（二）畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本問題。草原生態(tài)獎補制度對草原畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但客觀上也給牧民經(jīng)營帶來一些新的困難。按照草畜平衡要求，天然放養(yǎng)牲畜頭數(shù)要減少，而舍飼、半舍飼的養(yǎng)殖方式使得成本明顯提高。據(jù)自治區(qū)統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)，2013年牧業(yè)生產(chǎn)中間消耗比2010年增加了21.8%，其中飼料、飼草增加的幅度最大為25.5%，燃料、用電量、畜牧用藥的增長幅度超過20%，2013年牧民用于生產(chǎn)支出占總支出的81.48%。

（三）牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。2005年以來，國家和自治區(qū)在牧區(qū)累計投入515億元，實施了退牧還草、易地扶貧搬遷、游牧民定居、農(nóng)牧區(qū)飲水安全、水土流失治理、村村通油路、農(nóng)網(wǎng)農(nóng)電改造等一系列著眼于改善基礎(chǔ)設(shè)施的專項建設(shè)工程，牧區(qū)條件明顯改觀。但由于地廣人稀的自然條件和歷史欠賬太多等原因，整體上看牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐能力有限，牧區(qū)生產(chǎn)發(fā)展還不穩(wěn)定。如：鄂爾多斯市鄂托克前旗昂素鎮(zhèn)昂素嘎查是一個基礎(chǔ)條件比較好的嘎查, 也是自治區(qū)新牧區(qū)建設(shè)試點嘎查，全嘎查有牧戶168戶、牧民766人,通電的有128戶, 占76% , 通自來水的有74戶,占44%, 通電話的有105戶, 占60%。巴彥淖爾市烏拉特后旗潮格鎮(zhèn), 有牧戶670戶、牧民2244人, 通電的只有7戶, 通電話的有211戶，牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

（四）牧民就業(yè)渠道問題。多數(shù)牧民受傳統(tǒng)生產(chǎn)生活習(xí)慣影響較大，市場和競爭意識較弱，富余勞動力主要依靠草場等補貼維持生活，增收渠道有待拓寬。據(jù)自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳提供的資料顯示，全區(qū)33個牧業(yè)旗外出打工的牧民占其勞動力的14%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)區(qū)農(nóng)民38%的比例。一些轉(zhuǎn)移出去的牧民不太適應(yīng)新的生產(chǎn)生活環(huán)境，從事后續(xù)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定性差。如：鄂爾多斯裝備制造業(yè)工業(yè)園區(qū)內(nèi)安置的牧民，工作不滿合同期而擅自離崗流失的比例超過40%。2013年我區(qū)牧民的生產(chǎn)經(jīng)營性收入、轉(zhuǎn)移性收入、工資性收入占比分別為43%、36%和19%；而同年農(nóng)民的三項收入占比分別為38%、24%和33%。

三、推動“三生”協(xié)調(diào)發(fā)展的重點環(huán)節(jié)

發(fā)展基礎(chǔ)方面：把控草原確權(quán)與規(guī)模化經(jīng)營。草場權(quán)屬的明晰是全面落實草原所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)的基礎(chǔ)，是當(dāng)前牧區(qū)一項緊迫而重要的工作，有利于促進(jìn)草場流轉(zhuǎn)，推動草原畜牧業(yè)規(guī)?；?jīng)營，也有利于草原生態(tài)保護(hù)和利用的權(quán)責(zé)界定。通過廣泛宣傳確權(quán)的意義和要求，讓廣大牧民在充分理解的基礎(chǔ)上積極參與草場確權(quán)登記工作，并要確保草場確權(quán)公平公正。規(guī)范建立牧區(qū)承包草場電子檔案，與不動產(chǎn)登記平臺信息實現(xiàn)無縫對接?？稍O(shè)立旗縣“草場三資管理中心”，加強牧區(qū)草場流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理，建立蘇木和嘎查委員會草場流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解制度，為推動牧區(qū)多種形式的規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造有利條件。

發(fā)展方式方面：抓好經(jīng)營主體培育與組織化提升。在傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，以家庭牧場、專業(yè)大戶、合作社等為主的新型生產(chǎn)經(jīng)營主體的相對規(guī)模化、集約化生產(chǎn)經(jīng)營有力地推動了牧區(qū)的發(fā)展，順應(yīng)了現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展趨勢，也是我區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展需求。將一些支持牧業(yè)發(fā)展的項目補貼資金、金融貸款等政策向新型經(jīng)營主體傾斜，培育和支持新型經(jīng)營主體加快發(fā)展，帶動牧區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營提高組織化程度，促進(jìn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，既增強抵御自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的能力，又有利于草原生態(tài)的保護(hù)和牧區(qū)收入水平的提高。

發(fā)展環(huán)境方面：關(guān)注社會化服務(wù)與專業(yè)化生產(chǎn)。新型農(nóng)牧業(yè)社會化服務(wù)組織發(fā)展，可以有效將各種現(xiàn)代生產(chǎn)要素注入家庭經(jīng)營之中，也能夠通過組織化服務(wù)將千家萬戶的分散生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ヂ?lián)結(jié)、共同行動的聯(lián)合經(jīng)營，實現(xiàn)小規(guī)模經(jīng)營與大市場的有效對接，同時還能促使專業(yè)分工更加明確，提高專業(yè)化生產(chǎn)效率，是推動畜牧業(yè)現(xiàn)代化不可或缺的重要環(huán)節(jié)。發(fā)揮農(nóng)技、農(nóng)機、畜牧、水利、經(jīng)管等社會組織和蘇木（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）“基層農(nóng)牧業(yè)社會化服務(wù)中心”的作用，開展產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后社會化服務(wù)。目前，特別要扶持跨區(qū)域大型畜產(chǎn)品現(xiàn)代物流配送中心，借助現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行畜產(chǎn)品電子商務(wù)建設(shè)，充分利用國際、國內(nèi)兩個市場，推動畜牧業(yè)加快發(fā)展。

四、促進(jìn)新牧區(qū)“三生”協(xié)調(diào)發(fā)展的建議

（一）強化牧區(qū)“三生”協(xié)調(diào)發(fā)展意識。習(xí)近平總書記考察我區(qū)時提出，草原是畜牧業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，一項緊迫任務(wù)就是要保護(hù)和建設(shè)好這片草原。為此，一要調(diào)整牧區(qū)發(fā)展思路。充分認(rèn)識牧區(qū)“三生”協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，生態(tài)保護(hù)是前提，生產(chǎn)發(fā)展是關(guān)鍵，生活改善是目的。要強化尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，認(rèn)真執(zhí)行草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵政策，嚴(yán)格落實禁牧休牧、劃區(qū)輪牧和草畜平衡制度，在切實打造好生態(tài)風(fēng)景線的前提下謀求畜牧業(yè)發(fā)展。二要調(diào)整牧業(yè)旗縣考核指標(biāo)。針對草原生態(tài)保護(hù)的實際情況，加快生態(tài)文明制度建設(shè)，調(diào)整對牧區(qū)考核重點，取消GDP總量、財政收入總量等指標(biāo)，調(diào)整增速指標(biāo)，提高草原生態(tài)保護(hù)指標(biāo)權(quán)重，使牧區(qū)工作重心由過度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)移到草原生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、牧民增收協(xié)調(diào)發(fā)展上來。三要完善移民模式。在堅持政府主導(dǎo)、市場引導(dǎo)、牧民自愿的原則下，從生態(tài)容量和生產(chǎn)需求兩方面確定轉(zhuǎn)移規(guī)模，實行雙向選擇，合理謀劃移民去向和移民方式，確保牧民轉(zhuǎn)移有愿望，就業(yè)生活有保障。

（二）優(yōu)化畜牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系。一是構(gòu)建覆蓋全區(qū)的畜牧業(yè)科技服務(wù)體系。重點健全旗縣以下畜牧業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)機構(gòu)，理順蘇木（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）畜牧業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)管理體制，明確其職能和任務(wù)，切實解決畜牧業(yè)科技成果應(yīng)用“最后一公里”的問題，讓科技成為牧民穩(wěn)定增收的重要引擎。二是構(gòu)建牧區(qū)優(yōu)勢品種推廣體系。引導(dǎo)公辦、民辦技術(shù)推廣機構(gòu)共同發(fā)展，加快建設(shè)和規(guī)范優(yōu)質(zhì)肉羊良種繁育基地，按梯次新建和擴建一批自治區(qū)級原種場、縣級繁育場和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改良站，促進(jìn)特色良種優(yōu)質(zhì)畜種繁育基地的形成和擴張。自治區(qū)財政對昭烏達(dá)、察哈爾、巴美、蘇尼特、烏珠穆沁肉羊出欄給予適度補貼獎勵，激勵優(yōu)良畜種普及推廣。三是構(gòu)建完善牧區(qū)新型市場體系。建設(shè)完善一批標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；男螽a(chǎn)品批發(fā)市場，提高市場定價權(quán)重。支持和培育專業(yè)化的畜產(chǎn)品運銷企業(yè)和物流配送企業(yè)，加快現(xiàn)有畜產(chǎn)品物流企業(yè)改造升級，推動其向?qū)I(yè)化、規(guī)?；较虬l(fā)展。加大對電子商務(wù)等現(xiàn)代流通方式的扶持力度，提高畜產(chǎn)品的市場占有率。

（三）創(chuàng)新支持牧區(qū)發(fā)展政策機制。在黨中央大幅度減少、合并專項轉(zhuǎn)移支付項目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例的背景下，積極爭取國家將我區(qū)列為創(chuàng)新畜牧業(yè)發(fā)展模式試點示范省區(qū)。在旗縣一級探索推行整合各類涉農(nóng)涉牧資金的新機制，提高畜牧業(yè)資金的投入力度和使用效率。積極爭取國家按照市場物價變化情況對草原獎補標(biāo)準(zhǔn)做動態(tài)調(diào)整。借鑒一些盟市的經(jīng)驗，由政府注資成立畜牧業(yè)擔(dān)保公司，通過擔(dān)保公司與銀行合作，提高對畜牧業(yè)生產(chǎn)的放貸規(guī)模，發(fā)揮財政資金四兩撥千斤的作用，擴大農(nóng)牧民的受益范圍。探索擴大政府主導(dǎo)下的畜牧業(yè)政策性保險范圍，制定畜牧業(yè)商業(yè)保險的稅費優(yōu)惠政策，建立符合我區(qū)實際的低成本、高效率的畜牧業(yè)保險制度。

（四）重視職業(yè)牧民培養(yǎng)工作。培養(yǎng)職業(yè)牧民是解決牧區(qū)誰來養(yǎng)畜、如何養(yǎng)畜的關(guān)鍵。一是改革培養(yǎng)模式。由目前“全覆蓋”式培訓(xùn)向“經(jīng)營能手為主”式轉(zhuǎn)變，將經(jīng)營能手培育成為懂經(jīng)營會管理的職業(yè)牧民，為發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)奠定基礎(chǔ)。二是革新培訓(xùn)內(nèi)容。重點要關(guān)注轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)畜牧業(yè)經(jīng)營模式和生產(chǎn)方式，在舍飼圈養(yǎng)、規(guī)模經(jīng)營、提高品質(zhì)等方面加大培訓(xùn)力度。三是要引進(jìn)外部人才。鼓勵涉牧專業(yè)大中專畢業(yè)生到基層工作，從事一線生產(chǎn)。建立健全畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的人才開發(fā)和儲備制度，對從事畜牧業(yè)基層工作服務(wù)滿兩年且考核合格的一線工作者，參照國家對“六類服務(wù)基層項目”人員的有關(guān)優(yōu)惠政策予以照顧，解除一線人員的后顧之憂，從而穩(wěn)定畜牧業(yè)生產(chǎn)。

課題指導(dǎo)：雷繼鵬     

課題成員：李健 郭志勇（內(nèi)蒙古大學(xué)） 陳來寶 劉波 陳曉慶