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一、我區(qū)社會組織發(fā)展基本情況

近年來，我區(qū)社會組織發(fā)展迅速，涉及經(jīng)濟和社會生活各個領(lǐng)域，社會組織發(fā)展體系建設(shè)初步形成，已經(jīng)成為社會建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。但是，總體上看我區(qū)社會組織尚處在發(fā)展的初級階段。

（一）從規(guī)模上看，社會組織數(shù)量增速較快，但仍有很大的發(fā)展空間。截至2013年底，經(jīng)自治區(qū)各級民政部門核準(zhǔn)登記的社會組織共10976家，每萬人有4.4家，高于每萬人有3.2家的全國平均數(shù)。特別是近幾年我區(qū)社會組織登記注冊數(shù)量的增長率都在10%以上，社會組織規(guī)模不斷擴大，功能日益顯現(xiàn)。但是，我區(qū)社會組織總量與其他西部省市區(qū)相比（如表1），排名比較靠后，每萬人擁有社會組織數(shù)量低于寧夏（7.6）、陜西（5.9）、甘肅（5.6）。

2013年西部省市自治區(qū)社會組織數(shù)量情況

（二）從分類上看，社會組織體系建設(shè)初步形成，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)還需要不斷優(yōu)化。我區(qū)社會組織中社會團體6883個，占62.7%，民辦非企業(yè)單位3998個,占36.4%，基金會95個，占0.86%，涉及社會生活各個領(lǐng)域，社會組織體系初步形成。其主要特點，一是社會團體類所占比重較大，而且這類社會組織多以官辦背景為主。以自治區(qū)本級登記的社會組織為例，有官方背景占到三分之二以上。二是民辦非企業(yè)單位發(fā)展比較活躍。其中，民辦非企業(yè)單位中教育類民辦社會組織發(fā)展較好，以興安盟、阿拉善為例，教育類民辦社會組織分別占非企業(yè)類民辦組織總數(shù)的50%以上和80%以上。三是公益類、慈善類的社會組織發(fā)展比較滯后。全區(qū)公益類、慈善類社會組織募捐資金能力有限，遠不能滿足社會需求。呼倫貝爾、烏蘭察布、興安盟等地區(qū)還沒有公益類、慈善類的社會組織。

（三）從區(qū)域分布來看，各盟市都在強化社會組織發(fā)展，但區(qū)域間不平衡。影響社會組織發(fā)展的因素主要有三個方面：人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展水平和制度環(huán)境。其中,人口數(shù)量是影響社會組織發(fā)展的客觀因素。比如，赤峰、通遼、呼和浩特等人口較多地區(qū)的社會組織數(shù)量占全區(qū)社會組織總數(shù)的近50%。經(jīng)濟發(fā)展水平是影響社會組織發(fā)展的基礎(chǔ)因素。以每萬人擁有社會組織數(shù)量為例，經(jīng)濟實力較強的鄂爾多斯為6.5家、呼市為4.7家、烏海為4.6家，而經(jīng)濟實力相對弱一些的盟市，每萬人不到2家。制度環(huán)境對社會組織發(fā)展的影響也不可忽視。從表3可以看出，社會組織數(shù)量與人口數(shù)量、GDP總量并不是完全的正相關(guān)關(guān)系，這其中就有制度環(huán)境所起的作用。對區(qū)內(nèi)外社會組織發(fā)展情況研究分析發(fā)現(xiàn)，地方政府相關(guān)政策制度落實比較好、轉(zhuǎn)變職能和改革創(chuàng)新力度比較大的地區(qū)，社會組織的培育發(fā)展也相對較好，作用發(fā)揮也比較突出。

（四）從社會組織人員情況看，人才隊伍逐步發(fā)展壯大，但專業(yè)服務(wù)管理人才比較缺乏。截至2013年，我區(qū)社會組織共有工作人員62 408人（兼職29 922人，專職32 486人），登記備案的志愿者人數(shù)也逐年增加。但是，與發(fā)達省區(qū)相比、與社會組織所承擔(dān)的職責(zé)相比，我區(qū)社會組織工作隊伍數(shù)量少、專職人員少、志愿者少、專業(yè)人才少。以呼和浩特為例，民政系統(tǒng)社會工作人員754人中，具備社會工作專業(yè)技術(shù)的人員僅55人，只占總數(shù)的0.7%。

二、我區(qū)社會組織發(fā)展中的主要問題

（一）政社不分問題突出。一是官辦社會組織數(shù)量較多。以自治區(qū)本級登記社會組織為例，約62%社會組織與黨政機關(guān)、事業(yè)單位合署辦公，行政色彩濃厚，“搭車收費”現(xiàn)象突出。二是黨政干部兼職過多過濫。從自治區(qū)本級情況看，兼任社會組織領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的廳級以上干部352人，有的領(lǐng)導(dǎo)干部兼任多個社會組織領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，社會組織的第三方性質(zhì)體現(xiàn)不充分。三是社會組織資金來源和決策管理等仍過多的依靠政府部門。自主發(fā)展、獨立籌資能力弱。僅2012年自治區(qū)本級就有126個社會組織得到政府資助，資助金額達1.45億元。同時，在職能發(fā)揮和管理運行等方面，也都過多依賴于政府支撐，與社會需求有一定差距。

（二）培育扶持力度不夠。一是政策落實不到位。對國家和自治區(qū)扶持社會組織發(fā)展的政策措施，比如在稅收、資金、辦公場地等方面的扶持，對社會組織孵化基地、服務(wù)中心等項目的支持政策沒有得到很好的落實。有的社會組織處于無辦公住所、無活動資金、無專職工作人員的“三無”狀態(tài)。二是扶持培育方式單一。對社會組織發(fā)展的引導(dǎo)不夠，缺乏必要的激勵機制,沒有形成分類扶持的機制，公益類、慈善類社會組織發(fā)展較慢。三是社會組織人才隊伍建設(shè)比較滯后。由于社會組織從業(yè)人員待遇普遍不高，對社會組織工作人員的專業(yè)資格、專業(yè)評定和薪酬管理等相關(guān)體制機制尚未建立，使得多數(shù)社會組織隊伍不穩(wěn)定，活力不足，難以吸引高層次人才。

（三）社會組織內(nèi)部管理不規(guī)范。一是制度不完善。不少社會組織沒有建立起完善的法人治理結(jié)構(gòu)，在財務(wù)管理、人事管理等方面沒有規(guī)章制度。有些社會組織雖然制定了一些內(nèi)部管理制度，但仍然有章不循，制度建設(shè)只是為了應(yīng)付檢查，流于形式。有的社會組織長期不討論本組織事務(wù)，組織機構(gòu)形同虛設(shè)。二是部分社會組織不能嚴(yán)格按核準(zhǔn)的章程開展活動，過多關(guān)注于收取會費、開展慶典、研討、評比等活動，造成活動過多過濫，影響自身形象。三是社會組織生存能力不足。從近幾年情況看，能夠服務(wù)社會，并能經(jīng)常開展活動的不到50%。

三、促進我區(qū)社會組織健康發(fā)展對策建議

當(dāng)前和今后一段時期，促進我區(qū)社會組織健康發(fā)展的工作重點是，深入貫徹落實黨的十八大以來關(guān)于深化體制改革、創(chuàng)新社會治理和完善法治政府建設(shè)的新要求，以創(chuàng)新社會組織管理制度，優(yōu)化社會組織發(fā)展環(huán)境，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制為目標(biāo)，充分發(fā)揮社會組織在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用。重點要在如何做好“分手”、“放手”、“接受”三個方面取得新突破。

（一）政府要善于“分手”，通過推進政社分開，逐步建立平等協(xié)作的新型政社關(guān)系。推進政社分開，重點是實現(xiàn)政府部門與社會組織在組織結(jié)構(gòu)上的分離、協(xié)作上的分工，推進行業(yè)協(xié)會和社會團體組織治理層面的改革，分類分步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，逐步改變社會組織的行政化傾向，使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。一是推進政社分開。按照“政社分開、管辦分離”的原則，積極穩(wěn)妥地推進社會組織從機構(gòu)、職能、資產(chǎn)、人員等方面與行政機關(guān)脫鉤，嚴(yán)格規(guī)范公務(wù)員在社會組織兼職任職，實現(xiàn)社會組織自主自律健康發(fā)展。二是繼續(xù)開展清理規(guī)范工作。將“領(lǐng)導(dǎo)干部是否在社會組織中兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”作為社會組織每年年檢、評估重要內(nèi)容，形成長效機制。三是組織開展改革試點。及時跟進國家民政部行業(yè)協(xié)會、商會與行政機關(guān)限期實現(xiàn)真正脫鉤的改革試點方案，借鑒全國行業(yè)協(xié)會、商會100個脫鉤試點單位經(jīng)驗，結(jié)合我區(qū)實際，選擇一定比例的行業(yè)協(xié)會、商會確定為脫鉤試點單位，先行先試，探索符合我區(qū)協(xié)會商會類社會組織與行政機關(guān)脫鉤的有效途徑，不斷推進社會組織民間化、市場化、自治化發(fā)展步伐，構(gòu)建新型政社關(guān)系，如期完成在2015年底前全面實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)真正脫鉤的目標(biāo)。

（二）政府要勇于“放手”，加大職能轉(zhuǎn)型力度，有所為有所不為。促進社會組織健康發(fā)展的關(guān)鍵是把適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項交由社會組織承擔(dān)，讓社會各方積極參與，主動作為。首先要放棄“大包大攬”的行政管理方式。把適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，通過政府委托、民辦公助、購買服務(wù)等方式，交由社會組織承擔(dān)，做到能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)，逐步形成和建立社會組織“法無禁止即可為”、政府部門“法無授權(quán)不可為”的法律制度體系。積極探索推廣政府向社會力量購買服務(wù)的綜合性改革工作，打破政府對公共事務(wù)大包大攬的格局。其次，要加大工作力度，出臺具體的政策措施。重點要繼續(xù)完善政府向社會組織購買服務(wù)的具體措施和配套政策，落實好國務(wù)院和自治區(qū)關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的兩個《實施意見》，組織實施好政府購買社會組織服務(wù)的資質(zhì)認定工作，適時編制轉(zhuǎn)移事項目錄、購買服務(wù)目錄以及有承接能力的社會組織目錄，積極推動政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)，增強社會組織“造血”功能。其三，通過試點摸索經(jīng)驗。2014年自治區(qū)已經(jīng)針對政府購買服務(wù)工作在全區(qū)幾個盟市開展試點，自治區(qū)民政部門，以民政業(yè)務(wù)為重點，在行業(yè)內(nèi)開展了試點，應(yīng)在總結(jié)這些試點地區(qū)和單位經(jīng)驗做法基礎(chǔ)上，推動面上整體推進。

（三）加大培育和管理力度，為社會組織“接手”營造良好的發(fā)展環(huán)境。要讓社會組織敢于“接手”、能夠“接手”，參與社會治理和公共服務(wù)，政府要在扶持和管理兩個方面都要加大工作力度。一是落實好各項扶持政策。推進建立社會組織改革支撐體系，特別是解決制約社會組織發(fā)展的資金和人才兩大瓶頸問題。通過購買服務(wù)、財政資助、稅收優(yōu)惠、培育孵化等手段為社會組織輸血造血，重點對公益類、慈善類等社會組織進行資金補貼和政策扶持。加大對社會組織專職工作人員的培訓(xùn)，打造一支全面過硬的人才隊伍。二是提升社會組織的服務(wù)能力。推進社會組織孵化基地、創(chuàng)業(yè)園、服務(wù)中心等服務(wù)平臺建設(shè)。逐級建立社會組織培育孵化基地或服務(wù)中心，提升社會組織孵化、培訓(xùn)、項目承接和服務(wù)社區(qū)的能力，加快推進社會組織服務(wù)管理機構(gòu)向旗縣延伸。開展全區(qū)社會組織建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)建活動，以及行業(yè)協(xié)會自律與誠信和民辦非企業(yè)單位塑造品牌與服務(wù)社會活動。利用自治區(qū)社會組織門戶網(wǎng)站加強對社會組織宣傳引導(dǎo)。完善社會組織信息管理系統(tǒng)開發(fā)，加快建立社會組織電子檔案庫、法人數(shù)據(jù)庫等信息化建設(shè)，逐步聯(lián)通盟市、旗縣網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實行網(wǎng)上登記、網(wǎng)上監(jiān)管、資源共享。三是降低社會組織登記門檻，打破社會組織生成發(fā)展的“瓶頸”。建立“直接登記”與“雙重管理負責(zé)”相結(jié)合的混合制登記管理體制，繼續(xù)對商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會組織實施直接登記，對成立政治類、法律類、宗教類社會組織繼續(xù)實行雙重管理體制。全面推廣備案管理制度，對暫不具備法人條件的基層社區(qū)社會組織，可實行備案管理。四是引入競爭機制。繼續(xù)加強對社會組織監(jiān)管，建立社會組織負責(zé)人約談制度，完善年度檢查、重大事項報告、換屆審計、法人離任審計等制度，規(guī)范社會組織行為。借鑒廣東、浙江、山東等地區(qū)的經(jīng)驗，引入第三方評估機制對社會組織進行評估，并將評估結(jié)果向公眾公布，作為購買公共服務(wù)的重要依據(jù)。

課題主持：雷繼鵬        

課題成員：郭立民        

韓福榮（執(zhí)筆）