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摘  要：地方志工作法治化要經(jīng)歷“方志法制”和“方志法治”兩個(gè)階段。隨著方志實(shí)踐發(fā)展，地方志工作法治化的基本內(nèi)涵也應(yīng)由“依法修志”轉(zhuǎn)型為“依法治志”?！胺街痉ㄖ巍焙汀耙婪ㄖ沃尽敝塾谏鐣?huì)主義新方志事業(yè)，力求通過(guò)方志事業(yè)管理工作體制機(jī)制創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)地方志事業(yè)新局面。　　

關(guān)鍵詞：地方志；法治化；“依法治志”；方志執(zhí)法；方志事業(yè)管理；方志法治　　

一、地方志工作法治化的發(fā)展進(jìn)程——從“方志法制”到“方志法治”　　

自2006年國(guó)務(wù)院《地方志工作條例》頒布施行以來(lái)，我國(guó)各地大都進(jìn)行了相關(guān)行政法規(guī)的配套制定與實(shí)施。從制度權(quán)威和合法性基礎(chǔ)來(lái)看，《地方志工作條例》是地方志工作的制度基礎(chǔ)和根本依據(jù)，它體現(xiàn)著地方志事業(yè)的發(fā)展規(guī)律，決定著地方志事業(yè)實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)也決定了地方志工作的重要環(huán)節(jié)和努力方向。從地方志法律法規(guī)體系的構(gòu)成來(lái)看，以《地方志工作條例》為“基本法”，各地方根據(jù)“基本法”制定的地方志行政法規(guī)占據(jù)了絕大多數(shù)，地方志法律制度體系的建構(gòu)不斷完善，相關(guān)配套制度建設(shè)也不斷跟進(jìn)，為社會(huì)主義新方志事業(yè)發(fā)展提供了充分的制度依據(jù)和良好的制度平臺(tái)。　　

在方志法制建設(shè)時(shí)期，地方志法律規(guī)范數(shù)量的增加和覆蓋面的擴(kuò)大是主要特征，各地的地方志行政法規(guī)正在經(jīng)歷從無(wú)到有的過(guò)程，地方志行政法規(guī)的制定施行確立了地方志工作的法律地位和法律屬性。從地方志工作的“法律身份”來(lái)說(shuō)，地方志工作是依法而為，任何組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人均無(wú)權(quán)破壞、干涉和影響方志部門按照法律規(guī)定開(kāi)展地方志工作，否則將會(huì)受到相應(yīng)的紀(jì)律懲處和法律制裁。在方志法治階段，地方各級(jí)政府是開(kāi)展地方志工作的主體，其地方志部門是地方志工作的執(zhí)行機(jī)關(guān)和承擔(dān)主體。地方各級(jí)政府及方志部門根據(jù)行政法規(guī)授權(quán)和政府內(nèi)部分工與職責(zé)安排成為本地區(qū)地方志工作的法律主體，承擔(dān)開(kāi)展地方志業(yè)務(wù)、保護(hù)地方志資源、維護(hù)自身地方志主體地位和權(quán)益等方面的工作。當(dāng)任何組織、個(gè)人破壞地方志資源、影響地方志工作時(shí)，作為法律主體或承擔(dān)主體地位的政府及地方志部門必須依法履行職責(zé)、嚴(yán)密保護(hù)地方志資源、切實(shí)維護(hù)開(kāi)展地方志工作的良好環(huán)境和優(yōu)勢(shì)資源，甚至在必要時(shí)，要以法律主體地位向侵權(quán)人提起相關(guān)法律訴訟和仲裁，進(jìn)行必要的地方志權(quán)利維護(hù)工作和適當(dāng)?shù)牡胤街纠嫜a(bǔ)償。　　

地方志工作納入法律規(guī)范體系，成為法律規(guī)范所重視和調(diào)整的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)領(lǐng)域，這與日益發(fā)展的方志實(shí)踐密不可分。2500年的地方志編修史，9000余部流傳下來(lái)的地方志，說(shuō)明地方志編修是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)、地方志是中華文明的璀璨明珠。社會(huì)主義新方志事業(yè)尤其是第二輪修志工作開(kāi)展以來(lái)，我國(guó)方志部門專職從事地方志編修及管理人員已超過(guò)2萬(wàn)人、參與修志的專兼職人員達(dá)10萬(wàn)人，出版志書(shū)6000余部，編纂出版專業(yè)志、部門志等2萬(wàn)余部，出版年鑒2000余種，列入第二輪修志規(guī)劃的各級(jí)志書(shū)3365種，并且在方志實(shí)踐中，形成了“淡泊名利、甘于寂寞、鍥而不舍、一絲不茍、愛(ài)崗敬業(yè)、無(wú)私奉獻(xiàn)”的方志人精神。地方志工作的迅速發(fā)展推動(dòng)了地方志工作進(jìn)入法制化軌道和法治化發(fā)展。　　

地方志工作法治化要經(jīng)過(guò)“方志法制”和“方志法治”兩個(gè)階段，地方志工作法治化的內(nèi)涵也包括“方志法制”和“方志法治”兩個(gè)方面的價(jià)值。具體而言，“方志法制”建設(shè)包括地方志法律制度和地方志工作內(nèi)部規(guī)章制度兩個(gè)方面的內(nèi)容，一方面是以《地方志工作條例》為根本、以各地地方志行政法規(guī)為基礎(chǔ)建構(gòu)的地方志法律規(guī)范體系，另一方面是根據(jù)地方志工作實(shí)際和地方志發(fā)展需要制定的行業(yè)性、專業(yè)性、領(lǐng)域性的地方志系統(tǒng)的內(nèi)部規(guī)章制度，比如“一納入和五到位”制度、評(píng)稿會(huì)制度、志書(shū)審查驗(yàn)收制度、資料報(bào)送制度、第二輪修志的“24條”（《關(guān)于第二輪地方志書(shū)編纂的若干意見(jiàn)》）和規(guī)定志書(shū)質(zhì)量的“50條”（《地方志書(shū)質(zhì)量規(guī)定》）等。這是地方志工作法治化的初級(jí)階段，同時(shí)也是地方志工作法治化的基礎(chǔ)性內(nèi)涵。在“方志法治”建設(shè)階段，地方志工作被賦予了更多內(nèi)涵，這既是機(jī)會(huì)，也是挑戰(zhàn)，同時(shí)是新時(shí)期地方志工作的跨越和提升階段。　　

二、地方志工作法治化的基本內(nèi)涵——從“依法修志”到“依法治志”　　

編修地方志是地方志工作的本職業(yè)務(wù)，確切地說(shuō)，是一種專業(yè)技術(shù)工作?；诖?，國(guó)家對(duì)于地方志工作的管理和調(diào)控是指導(dǎo)定位，即對(duì)地方志編修專業(yè)技術(shù)工作的“指導(dǎo)”。所以，在認(rèn)識(shí)上，通常認(rèn)為“依法修志”是地方志工作法治化的主要內(nèi)涵。而現(xiàn)實(shí)工作中，國(guó)家層面對(duì)于地方志工作的“指導(dǎo)”顯然不會(huì)局限于此，它更深刻的定位應(yīng)當(dāng)是“領(lǐng)導(dǎo)”而非指導(dǎo)。以此為視角轉(zhuǎn)換，以社會(huì)主義新方志事業(yè)為考察對(duì)象，我們發(fā)現(xiàn)，“依法治志”的地方志工作法治觀亟待確立。　　

“依法修志”以地方志編修工作為基礎(chǔ)，而“依法治志”立意于社會(huì)主義新方志事業(yè)。在新時(shí)期，確立“依法治志”的地方志工作法治觀極其重要。它不僅包含了“依法修志”的功能需要，而且還體現(xiàn)了社會(huì)主義新方志事業(yè)“依法治志”的發(fā)展趨勢(shì)和時(shí)代要求。從性質(zhì)和內(nèi)容上說(shuō)，“依法治志”是對(duì)“依法修志”的超越和完善。傳統(tǒng)上，地方志工作把“志（三級(jí)志書(shū)）、庫(kù)（數(shù)據(jù)庫(kù)）、館（方志館）、鑒（年鑒）、用（服務(wù)開(kāi)發(fā)）、刊（方志期刊）、網(wǎng)（地情網(wǎng)站）、會(huì)（地方志學(xué)會(huì)）、研（理論研究）”作為全部?jī)?nèi)容，而方志實(shí)踐發(fā)展過(guò)程中，也出現(xiàn)了除上述九個(gè)方面以外的工作內(nèi)容，比如地情課題調(diào)研、地方城市文化形象宣傳、地方黨委政府決策咨詢以及相關(guān)黨刊政刊內(nèi)參方面的信息編寫等。所以，從地方志實(shí)踐角度看，“依法治志”更能體現(xiàn)社會(huì)主義新方志事業(yè)的發(fā)展規(guī)律和國(guó)家社會(huì)主義文化體制的定位。從編修方面的業(yè)務(wù)管理（“依法修志”）到新方志事業(yè)的體制管理（“依法治志”），既是國(guó)家層面地方志工作著力點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，也是地方志工作法治化發(fā)展的歷史趨勢(shì)和時(shí)代發(fā)展的必然要求?！耙婪ㄖ沃尽钡膬?nèi)涵是地方志工作在“方志法治”階段的主要內(nèi)容和發(fā)展特征。　　

首先，從“依法修志”到“依法治志”是社會(huì)主義新方志事業(yè)科學(xué)發(fā)展、科學(xué)實(shí)踐過(guò)程，是隨著地方志工作實(shí)踐發(fā)展而持續(xù)深入推進(jìn)的過(guò)程。地方志工作有了法律規(guī)范的制度保障性和方志系統(tǒng)專業(yè)指導(dǎo)規(guī)范的技術(shù)保障性，是國(guó)家政治和科技文化戰(zhàn)略的重要組成，非因重大特殊情況，地方志工作不得中斷停止。其次，“方志法治”階段仍然主張“修志”的重大基礎(chǔ)性地位，“治志”工作依然以“修志”工作為邏輯起點(diǎn)?！靶拗尽笔乔疤岷突A(chǔ)，沒(méi)有“修志”，自然沒(méi)有“治志”。“修志”既是方志系統(tǒng)專業(yè)性規(guī)范性指導(dǎo)地對(duì)象，也是社會(huì)主義新方志事業(yè)體制管理地對(duì)象。再者，“依法治志”是“方志法治”階段的發(fā)展特征，更加強(qiáng)調(diào)地方志事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位和法律主體地位。方志工作部門除了“編修”層面上的主體地位以外，還應(yīng)包括地方志權(quán)利權(quán)益方面上的法律主體地位，即代表國(guó)家和人民承擔(dān)維護(hù)地方志權(quán)利權(quán)益。這就要求方志工作部門堅(jiān)持立意“官修”的本質(zhì)內(nèi)涵和基本特征，從重“修”輕“官”到重“修”兼顧重“官”，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)主體責(zé)任，履行法律主體義務(wù)。最后，在某種程度上，“治志”的現(xiàn)實(shí)需要能夠極大推動(dòng)方志工作部門改革，推動(dòng)建立“四型”即“學(xué)習(xí)型、研究型、創(chuàng)新型、服務(wù)型”方志工作部門?！爸沃尽笔且粋€(gè)在既定國(guó)家政策和戰(zhàn)略視野下的摸索過(guò)程，既可以借鑒法學(xué)、公共管理、統(tǒng)計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的基本原理和基本原則擴(kuò)展思路和視域，也可以借鑒黨史工作、圖書(shū)館工作、博物館工作、檔案工作及高等學(xué)校、研究院所等機(jī)構(gòu)的科研管理工作和其他形式的文化事業(yè)項(xiàng)目或文化產(chǎn)業(yè)公司的管理模式和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。另外，“治志”更是地方志工作組織管理體制機(jī)制的創(chuàng)新，它可以解決方志實(shí)踐發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的很多問(wèn)題，比如志書(shū)承編主體出現(xiàn)多元化現(xiàn)象以后，方志工作部門如何改變傳統(tǒng)的管理機(jī)制繼而進(jìn)行有效的組織管理。　　

三、地方志工作法治化的重要內(nèi)容——方志檢查、方志執(zhí)法與方志事業(yè)管理　　

我國(guó)業(yè)已形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主持、各級(jí)地方志編纂委員會(huì)及其辦公室組織實(shí)施”的修志體制。在“治志”視域下，應(yīng)當(dāng)如何創(chuàng)建符合社會(huì)主義新方志事業(yè)發(fā)展規(guī)律和適應(yīng)當(dāng)前地方志工作實(shí)踐發(fā)展的治志體制是一個(gè)宏觀的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題，我們先借以探討地方志工作法治化的幾個(gè)重要內(nèi)容來(lái)闡述高級(jí)階段即“方志法治”階段的價(jià)值內(nèi)涵。　　

（一）方志檢查　　

方志檢查，又稱為方志監(jiān)督檢查，是指地方志系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的地方志工作監(jiān)督檢查，它無(wú)需經(jīng)過(guò)受檢查單位或個(gè)人的允許，是一種行政權(quán)力保障實(shí)施的監(jiān)督檢查活動(dòng)。據(jù)此，方志行政主管單位派出的方志檢查人員應(yīng)當(dāng)具有一定的行政權(quán)力能力和行政行為能力，應(yīng)當(dāng)是以相關(guān)主管單位名義進(jìn)行的不同于方志編修指導(dǎo)的行政監(jiān)督檢查行為。而方志編修指導(dǎo)工作有很大的可探討空間和不受行政權(quán)力約束范圍，受指導(dǎo)單位可以跟指導(dǎo)單位通過(guò)溝通、協(xié)調(diào)、磋商等方式進(jìn)行“指導(dǎo)意見(jiàn)”的調(diào)整和變更。不同于方志編修指導(dǎo)工作，方志監(jiān)督及檢查工作可以依據(jù)行政權(quán)限和職責(zé)范圍對(duì)受檢單位或個(gè)人提出鑒定性結(jié)論或針對(duì)某一問(wèn)題的指示等具體行政行為。受檢單位或當(dāng)事人不得以任何借口和任何理由推脫責(zé)任、阻礙行政命令的貫徹執(zhí)行，也不得隨意變更行政命令的內(nèi)容、方式和時(shí)間進(jìn)度?？偟膩?lái)說(shuō)，方志編修指導(dǎo)工作更強(qiáng)調(diào)“共識(shí)”，是對(duì)方志編修專業(yè)技術(shù)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)性工作；方志監(jiān)督檢查工作更強(qiáng)調(diào)“行政命令”，是對(duì)方志事業(yè)管理的領(lǐng)導(dǎo)性工作。從“指導(dǎo)”到“領(lǐng)導(dǎo)”，從“依法修志”到“依法治志”，真實(shí)反映了新時(shí)期地方志編修工作和地方志事業(yè)管理工作的高度融合和統(tǒng)一。方志檢查工作常態(tài)化，正是“方志法治”和“依法治志”的應(yīng)有之義。　　

（二）方志執(zhí)法　　

方志執(zhí)法，又稱為方志行政執(zhí)法，是方志部門行政權(quán)力在方志日常工作過(guò)程中的運(yùn)用。方志部門中具有行政執(zhí)法權(quán)的工作人員，依照行政法規(guī)授予權(quán)限，或受行政領(lǐng)導(dǎo)的指派或依據(jù)相關(guān)程序啟動(dòng)方志行政執(zhí)法活動(dòng)。方志行政執(zhí)法作為行政執(zhí)法的重要組成部分，是國(guó)家行政權(quán)力運(yùn)作的結(jié)果和政府行政權(quán)威的體現(xiàn)。新時(shí)期法治環(huán)境下，方志行政執(zhí)法既要堅(jiān)持方志實(shí)體法原則與方志程序規(guī)定相統(tǒng)一，又要盡最大努力做到執(zhí)法公正、程序透明。從方志行政執(zhí)法主體角度分析，①方志行政執(zhí)法要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和方志行政執(zhí)法權(quán)限進(jìn)行；②方志行政執(zhí)法人是具有行政執(zhí)法資格的主體，其行政執(zhí)法活動(dòng)代表特定的方志行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)或方志法律主體；③在方志行政執(zhí)法過(guò)程中，要最大限度保護(hù)受檢單位或個(gè)人的合法權(quán)益，確保執(zhí)法活動(dòng)不傷害其正當(dāng)合法權(quán)益；④創(chuàng)造有利于受檢單位或個(gè)人主動(dòng)參與、積極配合方志行政執(zhí)法活動(dòng)的環(huán)境和條件，確保受檢單位或當(dāng)事人最充分的參與和最積極的配合；⑤嚴(yán)格依照方志行政執(zhí)法程序，提高方志行政執(zhí)法效率，增強(qiáng)方志行政執(zhí)法的社會(huì)效益。以當(dāng)前方志實(shí)踐成果來(lái)看，方志行政執(zhí)法實(shí)踐仍需要“方志法制”之不斷完善，需要進(jìn)一步的方志實(shí)踐成果來(lái)推動(dòng)方志行政執(zhí)法實(shí)踐。　　

（三）方志事業(yè)管理　　

方志事業(yè)管理是“依法治志”的核心命題，也是“方志法治”工作的基本立意和主要范疇。地方志工作的長(zhǎng)足發(fā)展，地方志事業(yè)新局面的開(kāi)創(chuàng)，都要靠科學(xué)的方志事業(yè)管理體制機(jī)制。由于這一命題的宏觀維度和深刻蘊(yùn)涵非一時(shí)一人之力所能開(kāi)啟，現(xiàn)僅以“責(zé)任主體和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”、“評(píng)估考核和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”以及“人才培養(yǎng)和梯隊(duì)建設(shè)”三個(gè)方面來(lái)做一探討。　　

首先，責(zé)任主體和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。方志事業(yè)管理主要負(fù)責(zé)人一般由本單位、本部門方志事業(yè)管理水平高、方志編纂經(jīng)驗(yàn)豐富、熟悉本地歷史文化精粹精華和對(duì)現(xiàn)時(shí)地情掌握透徹的同志擔(dān)任，他理應(yīng)成為方志事業(yè)管理工作的第一責(zé)任主體和主要領(lǐng)導(dǎo)主體。其次，評(píng)估考核和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。為提高方志事業(yè)管理工作的效率和效益，加強(qiáng)規(guī)范性，提升競(jìng)爭(zhēng)性，確立方志事業(yè)管理評(píng)估考核和獎(jiǎng)勵(lì)長(zhǎng)效機(jī)制。方志事業(yè)管理工作被列入考核評(píng)價(jià)范圍，能夠激發(fā)各地區(qū)方志事業(yè)管理工作你追我趕、彼此競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)形成創(chuàng)先進(jìn)爭(zhēng)優(yōu)秀、互動(dòng)有益的局面。最后，人才培養(yǎng)和梯隊(duì)建設(shè)。在方志事業(yè)管理工作中，人才是決勝因素。方志事業(yè)管理工作作為一項(xiàng)高密度、高效能的智力勞動(dòng)，需要高品德素質(zhì)、高智力水平、高本領(lǐng)能力的同志運(yùn)用其聰明才智進(jìn)行創(chuàng)造性的工作。實(shí)踐告訴我們，對(duì)于方志事業(yè)管理人才的培育、培養(yǎng)極其重要。方志事業(yè)管理工作的現(xiàn)實(shí)發(fā)展，需要一支能力配備科學(xué)合理、專業(yè)結(jié)構(gòu)均衡的方志事業(yè)管理人才隊(duì)伍，尤其需要新生力量——在政治覺(jué)悟與思想修養(yǎng)、學(xué)歷水平與知識(shí)結(jié)構(gòu)、思維能力與智能結(jié)構(gòu)、心理素質(zhì)與個(gè)性等內(nèi)在要素優(yōu)秀的方志事業(yè)管理梯隊(duì)人才補(bǔ)給。　　

（作者：山東省棗莊市山亭區(qū)地方史志辦公室）