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王丹林

中國扶貧事業(yè)是中央統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一要求，但全國各地具體的扶貧舉措、項目、成效不盡相同。各地編纂扶貧志，首先要全面認(rèn)識、準(zhǔn)確把握扶貧發(fā)展軌跡，做好篇目設(shè)計。

2001年，《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》白皮書發(fā)布，介紹中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的有關(guān)情況，明確了農(nóng)村扶貧開發(fā)的4個階段：1978年至1985年為體制改革推動扶貧階段，1986年至1993年為大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段，1994年至2000年為“八七”脫貧攻堅階段，2001年開始為21世紀(jì)初農(nóng)村扶貧開發(fā)新階段。2016年發(fā)布的《中國的減貧行動與人權(quán)進(jìn)步》白皮書中，宣布減貧進(jìn)入攻堅階段。參考兩本白皮書本文結(jié)合扶貧事業(yè)發(fā)展與志書篇目設(shè)計實際，分析不同階段劃分的優(yōu)點與不足，以扶貧方式為分類標(biāo)準(zhǔn)，將扶貧歷程劃分為5個階段。

一、救濟(jì)式扶貧（1949—1977年）

1949—1977年，即新中國成立初至改革開放前。由于這一階段呈現(xiàn)普遍貧困特征，并沒有專門針對扶貧的政策，這一階段扶貧方式是以扶危濟(jì)困、幫弱助貧為主，因此被學(xué)界歸納為救濟(jì)式扶貧階段。這一階段的扶貧工作亦是民政工作的重要組成部分。中央人民政府內(nèi)務(wù)部在1950年召開的第一次全國民政會議上，對民政工作內(nèi)容明確規(guī)定為社會救濟(jì)、生產(chǎn)救災(zāi)、困難補(bǔ)助等數(shù)十項，涉及人民群眾生產(chǎn)、生活的方方面面。據(jù)《新疆通志·扶貧開發(fā)志（1978—2008）》，新疆維吾爾自治區(qū)提出在農(nóng)村開展扶貧工作起于1978年，同時志書將1949年至1978年的扶貧工作單列“民政扶貧”篇，從救災(zāi)救濟(jì)、農(nóng)牧區(qū)救濟(jì)、農(nóng)牧區(qū)扶貧、農(nóng)村居民最低生活保障等4個方面記述早期的扶貧工作。由此可見，回顧記述前30年的救濟(jì)式扶貧是扶貧志不可或缺的一部分。

二、項目式扶貧（1978—1985年）

1978—1985年，改革開放后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革階段。1978年的全國民政工作會議，首次把扶貧從農(nóng)村救濟(jì)中分離，專門劃定了農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)。我國政府開始有了專門針對農(nóng)村的貧困標(biāo)準(zhǔn)和扶貧政策文件?？紤]到我國真正嚴(yán)格意義上的扶貧是在改革開放以后提出并大規(guī)模實施的，“中國扶貧志叢書”規(guī)劃的56部志書，重點記述改革開放以來的扶貧歷程特別是黨的十八大以來的脫貧攻堅戰(zhàn)，

1980年后，國家先后設(shè)立7筆扶貧專項資金，旨在支援欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。1982年12月，中共中央、國務(wù)院決定實施“三西”（甘肅河西、定西及寧夏西海固）建設(shè)計劃。從1983年開始，國家每年設(shè)立2億元“三西”建設(shè)專項資金，用于扶持三西地區(qū)農(nóng)業(yè)開發(fā)?！叭鳌苯ㄔO(shè)開啟了我國區(qū)域性扶貧開發(fā)之先河，揭開我國扶貧事業(yè)的序幕。三西地區(qū)扶貧志編纂上限大多與這兩個時間點相關(guān)，如《固原扶貧志》上限為1982年，《鹽池縣扶貧開發(fā)志》《彭陽縣扶貧志》上限均起于1983年。

1984年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，提出要因地制宜地發(fā)展生產(chǎn)，對連片貧困地區(qū)采取更靈活、更開放的政策，加強(qiáng)對貧困地區(qū)的項目支援和領(lǐng)導(dǎo)。以湘西為中心的武陵山片區(qū)被確定為全國貧困片之一，國家予以重點扶持。《湘西土家族苗族自治州扶貧志》記述國家啟動湘西州以工代賑扶貧工程，對全州鄉(xiāng)村公路、基本農(nóng)田、人畜飲水、農(nóng)村中小型水利設(shè)施、小流域治理、農(nóng)村通電、產(chǎn)業(yè)基地開發(fā)等工程項目實行資金投入傾斜政策。湘西州開始實施有組織、有計劃、有目標(biāo)的反貧困戰(zhàn)略，通過一系列項目式扶貧，促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了超常規(guī)增長

三、開發(fā)式扶貧（1986—2000年）

隨著改革開放深入，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異逐漸擴(kuò)大，貧困人口主要分布在“老、少、邊、窮”地區(qū)，呈現(xiàn)出鮮明的區(qū)域集中特點。這一階段國家開始推行有組織、有計劃、大規(guī)模的幫扶措施。1986年“七五”計劃中，將“老、少、邊、窮地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展”單列一章。同年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，這一扶貧機(jī)構(gòu)的建立，標(biāo)志著我國農(nóng)村扶貧進(jìn)入大規(guī)模開發(fā)式的扶貧階段。通過采取項目開發(fā)、技能培訓(xùn)、信息服務(wù)等扶貧措施改善貧困人口生產(chǎn)生活環(huán)境。

1994年3月，《國家八七脫貧攻堅計劃》頒布，該計劃明確要求集中人力、物力、財力，用7年左右的時間，基本解決8000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。這一階段，中央政府大幅度增加扶貧開發(fā)投入，同時推行入戶項目支持、最低生活救助、科技扶貧、勞動力轉(zhuǎn)移、生態(tài)移民等多元化扶貧措施，因此稱為“綜合性扶貧脫貧戰(zhàn)略”。根據(jù)《國家八七脫貧攻堅計劃》的要求和西海固的實際，寧夏回族自治區(qū)黨委、政府制定出臺《寧夏“雙百”脫貧攻堅計劃》，計劃1994年到2000年解決100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)100多萬貧困人口的溫飽問題。因此《固原扶貧志》中設(shè)立“雙百扶貧”章反映這段歷史。

1996年中央扶貧開發(fā)工作會議決定，在全國開展東西部扶貧協(xié)作，確定經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部9個省市和4個副省級計劃單列市，對口幫扶經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部10個省區(qū)。東部省市對口支援，助力受幫扶地區(qū)如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。這為扶貧志拓展了記述空間。如《固原扶貧志》單設(shè)“閩寧協(xié)作”，記錄25年來福建對口幫扶固原，探索山海協(xié)作新模式，開展先富帶后富，實現(xiàn)共同富裕的生動實踐。此外，部分東部省的扶貧工作是省內(nèi)扶貧與省外援建兩個戰(zhàn)場，需要做好扶貧與援建“雙戰(zhàn)場”兼顧記述，其扶貧工作的組織模式、志書的框架結(jié)構(gòu)、扶貧重點內(nèi)容，又不同于中部地區(qū)的扶貧志。如廣東省作為中國經(jīng)濟(jì)第一大省，但粵東西北地區(qū)與珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距大，貧富差距懸殊。直到2016年，國家不再給廣東下達(dá)絕對貧困減貧任務(wù)，廣東轉(zhuǎn)向全面解決推進(jìn)相對貧困問題工作?！稄V東扶貧志》全面記述1984年11月廣東省貧困地區(qū)山區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立以后至2005年22年間全省扶貧工作的開展情況，重點反映廣東省山區(qū)、貧困地區(qū)農(nóng)村開展的扶貧工作以及所取得的輝煌成就。同時單設(shè)“東西扶貧協(xié)作章”，記錄廣東省按照黨中央、國務(wù)院部署，開展東西互助的情況。廣東扶貧志較早對扶貧與援建兩條線記述方式做出有益探索。此外，也有部分東部地區(qū)扶貧志主要以幫扶援建為主，記述重點是產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、人才支援、資金支持、社會動員等方面。如深圳市組織編纂《深圳市扶貧合作志》（稿），重點記述1979年建市至2020年年底深圳幫扶貴州、甘肅、新疆、西藏等17個省（自治區(qū)、直轄市）109個縣（市、區(qū)）的歷史。

四、參與式扶貧（2001—2010年）

這一階段以《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》為標(biāo)志，實施整村推進(jìn)、開發(fā)扶貧和救助扶貧“雙輪驅(qū)動”扶貧戰(zhàn)略。在全國中西部地區(qū)確定592個國家扶貧開發(fā)重點縣，把貧困瞄準(zhǔn)重心下移到村，以15萬個貧困村為扶貧對象，全面實施以村為單位進(jìn)行綜合開發(fā)和整村推進(jìn)的參與式扶貧。以貧困農(nóng)民的需求為重點，直接讓貧困農(nóng)民參與到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和管理之中，調(diào)動農(nóng)民的積極性，把權(quán)力交給農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。湖南湘西土家族苗族自治州在此期間積極推進(jìn)武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅試點，全州瞄準(zhǔn)1200個貧困村，派駐3231名機(jī)關(guān)干部，參與以整村推進(jìn)模式縱深推進(jìn)脫貧攻堅，大力實施基層組織、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)能源、勞務(wù)技能培訓(xùn)扶貧。實施參與式扶貧后，取得顯著成效，農(nóng)村貧困發(fā)生率從52.34%降至31.93%，《湘西土家族苗族自治州扶貧志》在“扶貧歷程”中，專設(shè)第三章“整村推進(jìn)扶貧與集中連片扶貧開發(fā)”，集中記述了參與式扶貧歷程。

五、精準(zhǔn)式扶貧（2011—2020年）

其間《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》和《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》相繼出臺，以習(xí)近平考察湘西十八洞村，提出“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”重要論述為標(biāo)志，以“2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域型貧困問題”為目標(biāo)，全面實施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，全黨全國全社會動員，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。這一階段以片區(qū)開發(fā)新舉措與精準(zhǔn)扶貧新方略融合推進(jìn)為主要扶貧方式。

對于我國扶貧歷程階段劃分與歸納，學(xué)界和方志界認(rèn)識亦略有不同。如有的學(xué)者認(rèn)為，1949—1985年應(yīng)劃為同一階段。該時期主要是通過制度變革減緩農(nóng)村貧困程度，其減貧行動在于通過全面的、綜合性的制度變革調(diào)整社會生產(chǎn)關(guān)系，調(diào)動社會各方面特別是貧困農(nóng)民的積極性，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，以經(jīng)濟(jì)增長緩解全社會的貧困問題。這一階段與后面時期不同，一是重點在于緩解全社會的貧困程度，而不注重減少貧困人口或者根除貧困；二是著眼點于全國層面，并未專門針對農(nóng)村貧困地區(qū)。方志界也有類似觀點，如《湘西土家族苗族自治州扶貧志》考慮到由于歷史條件有限，貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置低，扶持力度較小，僅維持在解決溫飽水平，因此將1984—1993年這9年劃為以解決溫飽為重點的救濟(jì)式扶貧時期。從前文所述中國扶貧歷程劃分和各地實際來看，各地的扶貧歷程并不完全對應(yīng)全國扶貧工作歷史分期。因此，各地要因地制宜，從實際出發(fā)劃分扶貧歷程。劃分扶貧歷程的標(biāo)準(zhǔn)，各地志書也不一致。《曲靖市扶貧志（1978—2020）》也分為五個階段：體制改革推動扶貧階段（1978—1985年），區(qū)域開發(fā)式扶貧階段（1986—1993年），綜合性脫貧攻堅階段（1994—2000年），新時期脫貧攻堅階段（2001—2012年），新時代精準(zhǔn)扶貧階段（2013—2020年）。這五個階段劃分的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一，難以掌握。再如《四川省農(nóng)村扶貧志（1984—2000）》，按照國家五年計劃來劃分扶貧歷程：七五時期的扶貧、八五時期的扶貧、攻堅時期的扶貧?？梢姺鲐氹A段劃分直接影響到志書設(shè)計和編寫。因此，在編纂扶貧志的時候，應(yīng)以扶貧方式分類，這樣階段清晰，有利于志書體例設(shè)計和內(nèi)容記述。扶貧志在從宏觀方面記述貧困狀況、扶貧戰(zhàn)略、扶貧規(guī)劃的同時，要進(jìn)一步結(jié)合各地扶貧方式的階段性變化，做好各地扶貧志的個性體例設(shè)計。

（作者系中國地方志工作辦公室方志處副處長、二級調(diào)研員）

（節(jié)選自《中國地方志》2023年第5期）