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《地方志工作條例》（以下簡稱《條例》）是社會(huì)主義新方志編修工作在國家層面邁向法治化的開山之作，或者說是依法治國方略在地方志工作領(lǐng)域得以實(shí)施的標(biāo)志性文獻(xiàn)?！稐l例》頒布10年的實(shí)踐說明，它對(duì)中國特色社會(huì)主義法律體系的構(gòu)建和完善，具有豐富深化和填空補(bǔ)缺的意義，對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的文化事業(yè)大發(fā)展大繁榮，特別是基礎(chǔ)文化建設(shè)，起了不可替代的促進(jìn)作用?！稐l例》對(duì)地方志事業(yè)的發(fā)展，更是給以定性、定向、定位、定規(guī)的直接指導(dǎo)和規(guī)范，起到了前所未有的推動(dòng)作用?？梢哉f，這10年，志書數(shù)量和質(zhì)量的提高，志鑒精品的不斷涌現(xiàn)，地方志社會(huì)影響的擴(kuò)大和服務(wù)功能的增強(qiáng)，地方志工作內(nèi)涵和外延的豐富，方志理論研究成果的迭出，工作機(jī)制體制的確立和完善，以及隊(duì)伍整體水平的大幅提升，都和《條例》的頒布實(shí)施密不可分。

1．《條例》給地方志定性、定向，為解決地方志“是什么，為什么，如何為”提供了法律依據(jù)。《條例》第一條開宗明義講制定目的：“為了繼承和發(fā)揚(yáng)中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，全面、客觀、系統(tǒng)地編纂地方志，科學(xué)、合理地開發(fā)利用地方志，發(fā)揮地方志在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，制定本條例?！边@實(shí)際上是對(duì)為什么編修地方志作出了明確回應(yīng)：一是為了中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的繼承和發(fā)揚(yáng)，二是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。同時(shí)也肯定了地方志編纂理論和應(yīng)用理論的兩個(gè)原則，即志書編纂應(yīng)全面、客觀、系統(tǒng)，開發(fā)利用應(yīng)科學(xué)、合理?！稐l例》對(duì)地方志是什么作了明確界定。地方志不僅僅指地方志書，還包括地方綜合年鑒，第一次把地方綜合年鑒納入地方志的工作范疇，使地方志工作形成志鑒并行的格局。對(duì)方志界爭論多年的地方志書是什么，年鑒是什么，也作了明確界定?！暗胤街緯侵溉嫦到y(tǒng)地記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的歷史與現(xiàn)狀的資料性文獻(xiàn)”，地方綜合年鑒則是“年度資料性文獻(xiàn)”。也就是說，資料性是地方志的本質(zhì)特征。它不同于追求因果關(guān)系等發(fā)展規(guī)律的理論性著述，不同于追求知識(shí)匯集和傳播的知識(shí)性著述，更不同于文藝作品。因此，以法律條文確定地方志的性質(zhì)，就等于在文化領(lǐng)域有了一個(gè)“法定戶口”，也就為建立方志學(xué)學(xué)科提供了法律依據(jù)。資料性又決定了地方志書和年鑒在編纂方法上是記述而非論述，而且是全面系統(tǒng)地記述，“應(yīng)當(dāng)做到存真求實(shí)”“應(yīng)當(dāng)吸收有關(guān)方面的專家、學(xué)者參加”等。這就對(duì)志鑒編纂理論的核心原則作了回應(yīng)和認(rèn)定。在應(yīng)用理論上，不僅明確規(guī)定了“地方志工作應(yīng)當(dāng)為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展服務(wù)”“應(yīng)當(dāng)積極開拓社會(huì)用志途徑”“開發(fā)利用地方志資源”，而且具體指出了“可以通過建設(shè)資料庫、網(wǎng)站等方式，加強(qiáng)地方志工作的信息化建設(shè)。公民、法人和其他組織可以利用上述資料庫、網(wǎng)站查閱、摘抄地方志”。在方志管理理論上，關(guān)于法規(guī)制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置、隊(duì)伍建設(shè)、資料收集、方志館館藏等方面都有涉及?！稐l例》吸取并肯定了方志界達(dá)成共識(shí)的思想理論，不僅使《條例》具有地方志理論的支撐，而且對(duì)地方志的性質(zhì)規(guī)定更具科學(xué)性和權(quán)威性，對(duì)方志理論的研究、創(chuàng)新也是有效的提示和巨大的推進(jìn)。

2．把地方志書編纂工作拓展為地方志工作，確立了地方志工作的基本范疇和地方志編纂的核心原則。首先《條例》對(duì)地方志的外延作了增補(bǔ)，把地方綜合年鑒納入地方志范疇。也就是把同樣以特定體例如實(shí)記述史實(shí)的資料性文獻(xiàn)，同樣有區(qū)域性、時(shí)限性、傳承性的兩種著述歸于一統(tǒng)，同管同修，不僅可以解決年鑒長期存在的歸屬不定、標(biāo)準(zhǔn)不一、時(shí)生時(shí)滅的問題，也有利于地方志書資料的積累和整理，深化志書編者對(duì)地域特點(diǎn)、時(shí)代特征及其發(fā)展變化的認(rèn)識(shí)，提高志書編纂的質(zhì)量和效率。其次是對(duì)地方志編纂工作的外延作了拓展，確認(rèn)工作范疇不僅僅是志鑒編纂，而且包括管理和開發(fā)利用。管理又具體化為領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)，規(guī)劃、計(jì)劃，隊(duì)伍建設(shè)，收集保存資料，檢查驗(yàn)收，理論研究等。開發(fā)利用也有組織整理舊志，開拓社會(huì)用志途徑，通過建設(shè)資料庫、網(wǎng)站等方式加強(qiáng)信息化建設(shè)等方面的規(guī)定。再次是對(duì)地方志編纂的核心原則和內(nèi)容作了確認(rèn)。方志界通常講的志書編纂原則有：存真求實(shí)、全面客觀、橫分縱述、述而不論、越境不書、生不立傳、詳今略古、執(zhí)簡馭繁等?！稐l例》擇其核心原則“存真求實(shí)”和“全面客觀”加以表述?！按嬲媲髮?shí)”，就是如實(shí)記載史實(shí)，就是秉筆直書，是志書編纂首要原則?！叭婵陀^”是所記述的內(nèi)容必須從全局著眼，“五位一體”，即記述“本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的歷史與現(xiàn)狀”“縱不斷主線，橫不缺要項(xiàng)”，不遺漏重要方面和重大史實(shí)。記述一定要客觀公正，不可以主觀需要剪裁客觀內(nèi)容。這就為地方志編纂得以永續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件。

3．以政府職責(zé)為中心，從法律上確立了地方志編修工作的基本體制和機(jī)制。作為國家行政部門自身行使職權(quán)的法規(guī)，《條例》緊緊圍繞行政這個(gè)核心問題，對(duì)政府在地方志工作領(lǐng)域的權(quán)利和責(zé)任以及行使權(quán)利和履行責(zé)任的體制機(jī)制，作了明確的規(guī)定。在我國志書編纂歷史上，早有“官書”“官辦”“官職”“官責(zé)”的認(rèn)識(shí)，但中華人民共和國成立后的一段較長時(shí)期內(nèi)，相當(dāng)多的政府部門并未真正把地方志編纂看作自己的職責(zé)。有些領(lǐng)導(dǎo)甚至認(rèn)為編修志書“是可有可無的臨時(shí)性任務(wù)”“是社科研究部門、檔案館藏部門的職責(zé)”。因此，機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和辦公設(shè)施等遲遲不能到位，不少地區(qū)地方志工作被邊緣化。直到1998年2月，中國地方志指導(dǎo)小組頒布《關(guān)于地方志編纂工作的規(guī)定》，確立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主持”的修志體制，方志界據(jù)此提出了“一納入、五到位”的要求，才把政府推向修志的主體地位，新方志的編修才有很大起色。即便如此，修志工作在不少地區(qū)仍然存在隨意性較強(qiáng)、時(shí)斷時(shí)續(xù)的情況，以及發(fā)展嚴(yán)重不平衡問題?！稐l例》把政府對(duì)志鑒編修的職責(zé)，以行政法規(guī)形式認(rèn)定，提出“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域地方志工作的領(lǐng)導(dǎo)”“地方志工作所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算”“省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定本行政區(qū)域地方志編纂的總體工作規(guī)劃”，并賦予“國家地方志工作指導(dǎo)機(jī)構(gòu)”統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)全國地方志工作，“縣以上地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)”主管本行政區(qū)域的地方志工作，履行組織、指導(dǎo)、督促、檢查，擬定工作規(guī)劃和編纂方案，組織編纂地方志鑒，搜集保存資料，整理舊志，推動(dòng)理論研究和開發(fā)利用方志資源6個(gè)方面的職責(zé)。

《條例》對(duì)以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒，規(guī)定了由本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)按照規(guī)劃組織編纂，特別強(qiáng)調(diào)了“其他組織和個(gè)人不得編纂，擅自編纂出版的，要依法查處”。資料是編修志鑒的基礎(chǔ)，《條例》為此專門寫了一條，“縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)，可以向機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、其他組織以及個(gè)人征集有關(guān)地方志資料，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)提供支持”，但涉及國家、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私以及不符合檔案開放條件的除外，提供資料的所有人或持有人可以獲得適當(dāng)報(bào)酬，但不得提供虛假資料。《條例》還有關(guān)于志書出版的檢查驗(yàn)收和對(duì)有突出成績和貢獻(xiàn)者應(yīng)給予表揚(yáng)獎(jiǎng)勵(lì)等條款。總之，《條例》對(duì)地方志工作體制和機(jī)制的大框架及其他重要方面都予以認(rèn)定，明確而審慎，同時(shí)又為方志事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供了空間，留下了余地，開合適度，切時(shí)切實(shí)。

4．承前啟后，繼往開來，為把地方志事業(yè)法治化推上新的臺(tái)階，由法規(guī)上升為法律，打下了基礎(chǔ)，開辟了通道?！稐l例》的施行，為規(guī)范全國地方志的編纂、管理和開發(fā)利用等工作提供了法規(guī)引導(dǎo)和保障，使地方志事業(yè)發(fā)展環(huán)境大為改觀，修志工作出現(xiàn)了由“干冷”向“溫?zé)帷鞭D(zhuǎn)換的曙光，也為全國各地制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章提供了依據(jù)和范本?，F(xiàn)在絕大多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定了地方志工作的法律規(guī)章并積極予以落實(shí)，地方志事業(yè)法治化進(jìn)程明顯加快。1958年10月，國務(wù)院科學(xué)規(guī)劃委員會(huì)地方志小組根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需求制定并向全國印發(fā)《關(guān)于新修地方志的幾點(diǎn)意見》，這是中華人民共和國成立以后關(guān)于地方志編纂的第一個(gè)綱領(lǐng)性文件。1961年3月，中國科學(xué)院地方志小組和國家檔案局制定《關(guān)于新修方志提綱（草案）》。1985年4月，中國地方志指導(dǎo)小組印發(fā)《新編地方志暫行規(guī)定》，明確了編纂社會(huì)主義新方志的指導(dǎo)思想、方針任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)以及編寫各類方志的體例、方法等，是國家授權(quán)發(fā)布的第一個(gè)關(guān)于編纂新方志的指導(dǎo)性文件。1998年2月，中國地方志指導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于地方志編纂工作的規(guī)定》，進(jìn)一步完善了修志的指導(dǎo)思想，把“政府主持”延伸為“各級(jí)修志機(jī)構(gòu)是政府的常設(shè)機(jī)構(gòu)”，并規(guī)定了11項(xiàng)主要任務(wù)，還要求“運(yùn)用現(xiàn)代化手段建立方志地情資料庫，推向社會(huì)，逐步實(shí)現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)化”，以及“建立方志館”等。這是在總結(jié)首輪規(guī)劃志書編纂經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上重新修訂的文件，對(duì)全國地方志工作起了重要指導(dǎo)和促進(jìn)作用?！稐l例》在前人成果的基礎(chǔ)上適應(yīng)社會(huì)變革的新情況和地方志工作發(fā)展的新需求，修改充實(shí)、完善、提高，并上升為法規(guī)。

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，地方志工作也向地方志事業(yè)轉(zhuǎn)換，《條例》面對(duì)迅速發(fā)展的新形勢，已有力不從心之感。一是在志鑒編纂上，已由省、市、縣三級(jí)發(fā)展到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道以及企事業(yè)單位、跨省區(qū)部門等，同時(shí)出現(xiàn)了專事修志的文化企業(yè)，而《條例》只規(guī)范省、市、縣三級(jí)綜合志鑒的編纂。二是在隊(duì)伍建設(shè)上，急需高層次人才，而缺乏科學(xué)有效的選拔培訓(xùn)機(jī)制。三是在志鑒開發(fā)利用上，如何與市場接軌，走向大眾，走出國門，至今仍然是一個(gè)難題。四是不少地區(qū)的機(jī)構(gòu)和編制，遠(yuǎn)不適應(yīng)地方志工作的需求，地方志工作機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部不懂業(yè)務(wù)、人員不穩(wěn)定、人才留不住的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。五是隨著政府職能改革，不少事項(xiàng)轉(zhuǎn)為社會(huì)化管理，地方志資料搜集、組織編纂、開發(fā)利用等工作如何與之適應(yīng)，也需要進(jìn)行規(guī)范。特別是《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》的出臺(tái)，既是落實(shí)《條例》的一項(xiàng)重大成果，又在《條例》的規(guī)范內(nèi)有許多創(chuàng)新、突破。比如把地方志事業(yè)納入國家“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，地方志工作的事業(yè)化、地方志事業(yè)的體系化等，就需要有對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范。六是《條例》雖已頒布實(shí)施10年，但至今仍有些單位沒有認(rèn)真落實(shí)，甚至無視它的存在，一個(gè)重要原因是法規(guī)缺乏面向全社會(huì)的權(quán)威性。這些問題說明，應(yīng)把方志事業(yè)法治化推向新的階段，盡快啟動(dòng)地方志法立法程序，將法規(guī)上升為法律，以適應(yīng)地方志工作的社會(huì)化，增強(qiáng)依法治志的權(quán)威性。

（作者單位：北京市人大常委會(huì)）