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抗日戰(zhàn)爭時期國共政權(quán)關(guān)系的再思考
劉占奎1
摘要：抗日戰(zhàn)爭時期中國共產(chǎn)黨開辟了敵后根據(jù)地，建立了抗日民主政權(quán)?？谷彰褡褰y(tǒng)一戰(zhàn)線形成之后，中國共產(chǎn)黨承認(rèn)國民黨政權(quán)的全國領(lǐng)導(dǎo)地位，其領(lǐng)導(dǎo)建立的各抗日民主政權(quán)在形式上服從南京國民政府，從而成為國民政府統(tǒng)治下的地方政權(quán)。這樣的政治格局形成了國共政權(quán)之間特殊的中央與地方的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨基于現(xiàn)實政治考量充分借鑒地方自治原則，利用這一原則維護抗日民主政權(quán)的政治合法性，處理國共政權(quán)之間的關(guān)系。
關(guān)鍵詞： 抗日戰(zhàn)爭 國共政權(quán)關(guān)系 中央與地方關(guān)系
革命的根本問題是政權(quán)問題?？谷諔?zhàn)爭時期在國共合作抗戰(zhàn)中，國共兩黨之間既存在著合作，又有著斗爭的現(xiàn)實，這樣就形成了國共兩黨之間復(fù)雜微妙的關(guān)系格局。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對于這一問題關(guān)注還不夠深入，有的學(xué)者認(rèn)為國共政權(quán)之間地對立關(guān)系，有的學(xué)者認(rèn)為國共政權(quán)之間是一種統(tǒng)一關(guān)系，國共兩黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)之間究竟是一種什么樣的關(guān)系，還需要我們深入探討。本文從中央與地方關(guān)系的視角對抗戰(zhàn)時期國共政權(quán)之間的關(guān)系作簡要論述，求教于學(xué)界同仁。
一、抗日民主政權(quán)的創(chuàng)建
抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的八路軍、新四軍開辟敵后戰(zhàn)場，開展敵后游擊戰(zhàn)爭，有效消滅、牽制日軍，從戰(zhàn)略上配合國民黨正面戰(zhàn)場作戰(zhàn)。在這個過程中，中國共產(chǎn)黨建立了以陜甘寧邊區(qū)為中心的十幾塊抗日根據(jù)地，并且在抗日根據(jù)地內(nèi)初步創(chuàng)建了具有抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的民主政權(quán)。
中國共產(chǎn)黨在為建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的同時，就已經(jīng)開始加快工農(nóng)民主政府的步伐，以盡快適應(yīng)全民族共同抗日的迫切需要。早在1936年8月25日，中共中央發(fā)出了《致中國國民黨書》，用“民主共和國”的口號代替了“蘇維埃人民共和國”，并宣布“在全中國統(tǒng)一的民主共和國建立之時，蘇維埃區(qū)域即可為全中國統(tǒng)一的民主共和國的一個組成部分，蘇區(qū)人民的代表將參加全中國的國會，并在蘇區(qū)實行與全中國一樣的民主制度2”。陜甘寧邊區(qū)政權(quán)就是在這樣的歷史背景下形成的。陜甘寧邊區(qū)是由陜甘邊和陜甘聯(lián)合而成，它的雛形是由劉志丹領(lǐng)導(dǎo)陜北紅軍開辟的陜甘邊區(qū)地區(qū)革命根據(jù)地。1935年1月，在創(chuàng)建陜北革命根據(jù)地的基礎(chǔ)上成立陜北工農(nóng)民主政府。中央紅軍長征到達(dá)西北后，又把陜甘邊和陜北的工農(nóng)民主政府統(tǒng)一起來。11月，成立了蘇維埃中央政府西北辦事處，統(tǒng)轄西北各行政區(qū)。1937年2月，中國共產(chǎn)黨致國民黨三中全會電信中指出：“蘇維埃政府改名為中華民國特區(qū)政府，紅軍改名為國民革命軍，直接受南京中央政府與軍事委員會之指導(dǎo)3”。同月，中共中央政治局決定由林伯渠主持西北辦事處的工作，開始籌建陜甘寧邊區(qū)政府，進行更名改制工作。1937年3月，中共中央宣布將陜甘寧邊區(qū)改為陜甘寧特區(qū)。同年，5月12日，中華蘇維埃西北辦事處公布了《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》和《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，確定在陜甘寧邊區(qū)實行議會制度，規(guī)定各級議會議員由全體選民直接選舉產(chǎn)生，各級政府由各該級議會選舉出來。根據(jù)國共兩黨協(xié)議，中國共產(chǎn)黨將陜甘寧蘇維埃政府正式改組為陜甘寧邊區(qū)政府。陜甘寧邊區(qū)經(jīng)過一系列民主普選活動，建立了區(qū)、縣、鄉(xiāng)的各級抗日民主政府。1938年11月，中國共產(chǎn)黨根據(jù)國民政府頒布的“省議會臨時組織條例”，宣布將陜甘寧邊區(qū)議會改為邊區(qū)參議會。1939年1月17日至2月4日，陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會在延安召開，會議通過了《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》，以及邊區(qū)政府組織條例、選舉條例、邊區(qū)各級參議會組織條例等文件。會議還選舉高崗為議長，林伯渠為邊區(qū)政府主席。至此，陜甘寧邊區(qū)抗日民主政府正式建立。
1937年8月，中國共產(chǎn)黨洛川會議決定，著重向敵后發(fā)展，開辟敵后戰(zhàn)場，建立敵后抗日根據(jù)地的戰(zhàn)略決策。根據(jù)中共中央的這一決策，八路軍、新四軍主力在敵后實行戰(zhàn)略展開，逐步開辟抗日根據(jù)地。開辟敵后戰(zhàn)場，建立抗日根據(jù)地最重要的環(huán)節(jié)就是抗日民主政權(quán)的建立。
1937年10月，聶榮臻率領(lǐng)八路軍115師一部，分赴晉東北、察南、冀西各地進行游擊戰(zhàn)爭，開始創(chuàng)建以五臺山為中心的敵后抗日根據(jù)地。他們組織工作團在各地建立戰(zhàn)地動員委員會、抗日救國會等半政權(quán)性質(zhì)的組織，廣泛發(fā)動群眾，建立抗日民主政權(quán)。1938年1月10日，晉察冀邊區(qū)軍政民代表大會在冀西阜平召開。會議經(jīng)過民主選舉，成立了晉察冀邊區(qū)行政委員會，宋邵文為主任委員。這是敵后由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立的第一個統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的抗日民主政權(quán)。隨后，黨積極整頓了縣、區(qū)、村各級政權(quán)。邊區(qū)政府成立后，頒布和實施各方面的政策法令，根本改變了混亂局面，穩(wěn)定了社會秩序，使抗戰(zhàn)力量得到迅速發(fā)展。1943年1月，邊區(qū)召開第一屆參議會，頒布了《邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，選舉成仿吾為參議會議長，宋邵文為行政委員會主任委員。晉察冀邊區(qū)抗日民主政權(quán)日臻完善。
繼陜甘寧邊區(qū)和晉察冀根據(jù)地建立之后，晉西北、山東、晉冀豫、冀魯豫、皖東北、皖東、皖江、蘇北、蘇中、蘇南等根據(jù)地相繼建立。在這些抗日根據(jù)地形成過程中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立了邊區(qū)（?。┗蛳喈?dāng)于省一級的政權(quán)，同時進一步發(fā)展和完善縣、村（鄉(xiāng)）政權(quán)。這一時期，各抗日民主政權(quán)出于初創(chuàng)階段，各抗日根據(jù)地政權(quán)建設(shè)發(fā)展不平衡。直到1940年3月，中共中央發(fā)出《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》指示之后，對根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的原則和政策作了具體規(guī)定。各抗日民主政權(quán)發(fā)展才趨于統(tǒng)一和規(guī)范。
陜甘寧邊區(qū)是抗日民主政權(quán)建設(shè)的實驗區(qū)，對敵后各抗日根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)起到了示范和推動作用。應(yīng)當(dāng)說，抗日戰(zhàn)爭時期，各抗日民主政權(quán)基本仿照陜甘寧邊區(qū)政權(quán)進行建設(shè)的。依照國共合作協(xié)議，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下抗日民主政權(quán)在形式上應(yīng)與國民黨統(tǒng)治下地方政府保持一致。因此，在抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨在以陜甘寧邊區(qū)為中心的各抗日民主政權(quán)中采取了與國民黨政權(quán)組織形式相一致的參議會制度。這種參議會制度是國民黨地方行政制度的重要內(nèi)容之一，它也是國民黨地方自治制度的重要方面?？谷彰裰髡?quán)的政權(quán)結(jié)構(gòu)包括立法、行政、司法機關(guān)。各邊區(qū)（?。?、縣的參議會既是民意機關(guān)，也是最高權(quán)力機關(guān)，由參議員組成，大部分由人民按普通、直接、平等、無記名投票方式產(chǎn)生，也有一部分由政府聘請。政府機關(guān)設(shè)邊區(qū)（?。?、縣、鄉(xiāng)三級，另有邊區(qū)政府的派出機關(guān)專員公署和縣政府的派出機關(guān)區(qū)公署。司法機關(guān)在邊區(qū)設(shè)高等法院，專區(qū)設(shè)高等法院的分院，縣一級設(shè)縣法院。在人員組成上實行“三三制”原則。
抗日根據(jù)地的政權(quán)，是抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政權(quán)。這種政權(quán)，“是一切贊成抗日又贊成民主的人們的政權(quán)，是幾個革命階級聯(lián)合起來對于漢奸和反動派的民主專政4”?？谷彰裰鞲鶕?jù)地，是貫徹和實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的新民主主義理論的先進陣地。各根據(jù)地建立的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)，所實行的各項新民主主以政策，表明根據(jù)地已經(jīng)開始改變半殖民地半封建的社會性質(zhì)，逐步成為新民主主義社會的雛形5。
應(yīng)當(dāng)指出，抗日民主政權(quán)是中國共產(chǎn)黨直接領(lǐng)導(dǎo)下的新民主主義政權(quán)。它雖然是一個具統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政府，但它絕對是以共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為基本原則的。雖然抗日民主政權(quán)已經(jīng)改制成為中華民國國民政府的地方性政權(quán)，名義上歸國民黨南京國民政府統(tǒng)轄，但它也絕不是一切經(jīng)過國民政府、一切服從國民政府，它始終在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線中獨立自主的原則。
二、高度分權(quán)的中央與地方關(guān)系格局
抗日戰(zhàn)爭時期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立的各敵后抗日根據(jù)地，與陜甘寧邊區(qū)是平行的，沒有什么上下級的隸屬關(guān)系6。就行政關(guān)系而言，它們在形式上都隸屬于南京國民政府。這一時期，以國民政府和邊區(qū)政府的相處形態(tài)看，邊區(qū)政府是真正意義上的地方政府。中國共產(chǎn)黨始終強調(diào)各抗日民主政權(quán)是服從國民政府領(lǐng)導(dǎo)的地方政權(quán)。早在1937年2月，中國共產(chǎn)黨致國民黨三中全會的信中就指出：“蘇維埃政府改名為中華民國特區(qū)政府，紅軍改名為國民革命軍，直接受南京中央政府與軍事委員會之指導(dǎo)7?！?SPAN>10月，毛澤東再次強調(diào)，“使特區(qū)成為中華民國的一部分的地方政府8?！?他還指出：“我們現(xiàn)在申明不待民主共和國成立就愿意成為統(tǒng)一的區(qū)域，一種是民族革命政府，一種是人民革命政府，我們蘇區(qū)是人民革命政府。我們是特別的，但應(yīng)歸他管9?！彪S后，毛澤東在《目前抗戰(zhàn)形勢與黨的任務(wù)報告提綱》中又指出：“幫助中央政府改進地方政府。反對封建割據(jù)的局面，幫助地方政府進步成為中央政府的有機的一部。消除中央與地方地對立”，“使特區(qū)成為中華民國的一部分的地方政府10”。11月16日，周恩來針對華北政權(quán)問題時也提出：“目前華北的政權(quán)，應(yīng)該是國民政府一部分的地方政權(quán)11。”1938年1月，晉察冀邊區(qū)召開軍政民代表大會明確提出：“晉察冀邊區(qū)是中華民國的組成部分，邊區(qū)政府完全接受國民政府與各直屬長官的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行國民政府的法律與命令12?！?/FONT>
1938年6月，張聞天也指出：“事實上邊區(qū)政府也早已是中央政府的一個組成部分了。今天國民政府還沒有正式承認(rèn)它的原因，我們只認(rèn)為是國民政府工作中的疏忽，而不是邊區(qū)政府的不愿意13?！?SPAN>7月2日，毛澤東在同世界學(xué)聯(lián)代表團談話中明確講道：“邊區(qū)是中國之一部分，在中央政府領(lǐng)導(dǎo)之下與中國其他部分一樣的，但有一點不同這里是實行民主制度的區(qū)域14?！?SPAN>10月13日，晉察冀邊區(qū)領(lǐng)導(dǎo)彭真指出：“晉察冀邊區(qū)的政權(quán)組織，是鞏固擴大晉察冀邊區(qū)的有力支柱之一，它是中華民國的合法地位的地方政府，它的產(chǎn)生不但經(jīng)過了人民的選舉，而且經(jīng)過了閻主任和國民政府的批準(zhǔn)15?！?SPAN>10月16日，劉少奇明確指出敵后抗日民主政府“是中華民國的地方政府，服從中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)過中央政府的批準(zhǔn)，接受中央政府的法律與命令16”?！斑@種部分地區(qū)的抗日民主政權(quán)，只是地方政府。它應(yīng)該屬于中央政府，受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，并依照敵后情形執(zhí)行中央政府的法令17?！薄瓣兏蕦庍厖^(qū)政府是國民政府下的一個地方政府，它以三民主義的最高原則，服從國民政府的法令，實行抗戰(zhàn)建國大綱與中共的最低綱領(lǐng)，貫徹精誠團結(jié)的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，根據(jù)這樣的施政方針?biāo)ǔ龅恼吲c法令，是經(jīng)過中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而具體實施的18”。
1944年9月，林伯渠在國民參政會上強調(diào)指出，“各抗日根據(jù)地已經(jīng)切實在實行民權(quán)政治，我們并不曾另立中央政府，我們只要求政府承認(rèn)陜甘寧邊區(qū)與敵后各抗日民選政府為它所管轄的地方政府19?！?SPAN>1945年1月，毛澤東在同斯坦因談話，就國共政權(quán)關(guān)系指出：“1937年抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)時，我們自動地退讓，但我們卻絕未放棄過在陜甘寧邊區(qū)和在我們所解放的區(qū)域內(nèi)自由組織地方政府的權(quán)利——那是在國家權(quán)力下的地方政府20?！?/SPAN>
從法律角度看，各抗日民主政權(quán)與南京國民政府是地方政權(quán)與中央政權(quán)的關(guān)系。這一政治形態(tài)，中國共產(chǎn)黨通過頒布各邊區(qū)法律法規(guī)給予確定。中國共產(chǎn)黨于1939年2月，邊區(qū)一屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》明確規(guī)定陜甘邊區(qū)政府受國民政府之管轄，“陜甘寧邊區(qū)政府受國民政府之管轄及陜甘寧邊區(qū)參議會之監(jiān)督21”；1939年4月邊區(qū)政府公布的《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》中開篇指出：“陜甘寧邊區(qū)在國民政府和蔣委員長領(lǐng)導(dǎo)下……根據(jù)陜甘寧邊區(qū)的環(huán)境與條件，特制定陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)作為邊區(qū)一切工作之準(zhǔn)繩22?！?SPAN>1943年2月公布的《晉察冀邊區(qū)行政委員會組織條例》明確規(guī)定“晉察冀邊區(qū)行政委員會為國民政府所屬之地方政府23”。在許多邊區(qū)（?。﹨⒆h會組織條例中都提到本條例“根據(jù)國民政府建國大綱，參照國民政府頒布之省參議會組織條例24”而制定。
從這些法律規(guī)定的具體內(nèi)容來看，國民政府對邊區(qū)（省）政府委員有加以委任之權(quán)。如1943年2月頒布的《晉察冀邊區(qū)行政委員會組織條例》就規(guī)定：“邊區(qū)行政委員會委員九人，由晉察冀邊區(qū)參議會選舉之，設(shè)主任委員、副主任委員各一人，由參議會就委員中選舉之；主任委員、副主任委員及委員，均于選舉后報請國民政府任命之25?！?SPAN>1940年5月頒布的《晉察冀邊區(qū)行政督察專員公署組織大綱》中還規(guī)定，視行政上的必要，得呈請中央于適當(dāng)?shù)貐^(qū)，設(shè)置行政督察專員公署，為邊委會之輔佐機關(guān)。此外，在陜甘寧邊區(qū)和晉察冀邊區(qū)等政府組織條例中都規(guī)定邊區(qū)政府要執(zhí)行國民政府委托事項26。
當(dāng)然，無論是從法律的規(guī)定，還是從實際情況來分析，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的邊區(qū)（?。┱?quán)都擁有很大權(quán)力。根據(jù)法律規(guī)定，它有創(chuàng)制復(fù)決單行法規(guī)權(quán)，選舉邊區(qū)（?。┱瘑T和高等法院院長權(quán)，檢察彈劾各級政府和司法機關(guān)公務(wù)員權(quán)，批準(zhǔn)包括地方軍事在內(nèi)的各項計劃權(quán)，決定地方預(yù)決算等。從實際情況來看，各邊區(qū)（省）政權(quán)都是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的相對獨立自主的政權(quán)，在人事、財政、軍事、組織等方面具有很大的自主權(quán)。
三、國共兩黨政權(quán)關(guān)系的思考
抗日戰(zhàn)爭時期國民黨政權(quán)在形式上是全國統(tǒng)一性質(zhì)的政權(quán)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各抗日民主政權(quán)是地方政權(quán)，在名義上接受國民政府領(lǐng)導(dǎo)。正是在這一意義上，邊區(qū)政府具備了地方政府的合法地位，由此形成了特殊的中央與地方的關(guān)系。如何正確處理抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線下的國共兩黨政權(quán)關(guān)系成為中國共產(chǎn)黨面臨的重要現(xiàn)實課題。中國共產(chǎn)黨實際上通過運用地方自治原則來解決這一政治課題。
近代地方自治運動歷經(jīng)晚清至民國各個時期，潮起潮落，對于近代中國社會產(chǎn)生了重要影響。中國共產(chǎn)黨充分借鑒歷史政治資源，在處理國共政權(quán)關(guān)系中提出地方自治的主張。1937年8月，中共中央在陜北洛川會議上提出的《抗日救國十大綱領(lǐng)中》就明確把“實行地方自治”作為抗戰(zhàn)救國的重要政治內(nèi)容之一。12月，在國共合作談判中，周恩來起草的“抗日救國共同綱領(lǐng)草案”中也明確要求：“劃清中央與地方職權(quán)，實行地方自治制度?！?SUP>27抗戰(zhàn)全面爆發(fā)以后，劉少奇在論述抗日民主政權(quán)時也充分肯定了地方自治原則。他認(rèn)為：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立敵后抗日民主政府，“是中華民國地方政府，服從中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)過中央政府的批準(zhǔn)，接受中央政府的法律與命令”，但它同時還是“地方自治的政府，它有權(quán)頒布地方性的法律和命令在自己區(qū)域內(nèi)實行28?！彼€強調(diào)：抗日民主政權(quán)“也可以在地方自治的原則下，頒布該地區(qū)的單行法令29?！?/FONT>
抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨還把地方自治原則納入政權(quán)建設(shè)或選舉的綱領(lǐng)法規(guī)之中，使之具有政策導(dǎo)向性和規(guī)范化。例如，1939年《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》規(guī)定：“發(fā)揚民主政治，采用直接、普遍、平等、不記名的選舉制，健全民主集中制的政治機構(gòu)，增強人民之自治能力30?！蓖?SPAN>2月，《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》也規(guī)定：“本條例根據(jù)國民政府頒布之省參議會組織法的基本原則及陜甘寧邊區(qū)之實際情形，為實現(xiàn)抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)，完成地方自治，以鞏固抗戰(zhàn)中之政治的社會的基礎(chǔ)為目的而制定之31。”
一方面，中國共產(chǎn)黨可以充分利用地方自治原則，有效地處理抗日民主政權(quán)與國民政府之間的關(guān)系。地方自治作為一種地方政治制度，是區(qū)別中央與地方關(guān)系類型的一種模式。地方自治是地方分權(quán)的一種形式，它是指國家權(quán)力在縱向由上向下分配，中央的權(quán)力向地方分配，它更側(cè)重于維護地方政權(quán)的利益。地方自治理論為地方政府的存在提供了堅實的理論后盾，它日益成為地方政府為維護和爭取自身利益的有力政治武器。地方自治的“地方”是相對于“中央”而言，抗戰(zhàn)時期中國共產(chǎn)黨強調(diào)“地方自治”的“地方”是指“各抗日民主政權(quán)”，而“中央”則是指國民黨南京國民政府。地方自治原則可以有效保證抗日民主政權(quán)獨立自主的政治地位，實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨為正確處理國共兩黨政權(quán)關(guān)系，堅持對抗日民主政權(quán)獨立自主的領(lǐng)導(dǎo)，維護根據(jù)地人民的根本利益，反對國民黨獨裁統(tǒng)治，而提出地方自治。
另一方面，地方自治制度可以明確各抗日民主政權(quán)是在國民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方政權(quán)，使各抗日民主政權(quán)與國民政府地方政治制度形式上保持一致，實現(xiàn)其政權(quán)合法化。地方自治是孫中山的“訓(xùn)政”主張的基本內(nèi)容，南京國民政府成立之后，繼續(xù)主張訓(xùn)政，所謂“遵循總理遺囑”，也就不能不把地方自治作為“訓(xùn)政時期黨最大之職責(zé)”。在整個抗戰(zhàn)時期，國民政府按照地方自治的原則進行地方政府建設(shè)。國民黨五屆九中全會通過的決議案規(guī)定：“建立民國之法治基礎(chǔ)在于地方自治，而健全地方自治之基礎(chǔ)，更以實施新縣制為起點32?！备鶕?jù)國共合作協(xié)議，各抗日民主政權(quán)是地方性政權(quán)。中國共產(chǎn)黨始終強調(diào)自身政權(quán)不是全國性政權(quán)而是地方性的政權(quán)，在形式上隸屬于國民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，抗日戰(zhàn)爭時期中國共產(chǎn)黨為保持與國民黨地方政府形式上的一致性，各抗日民主政權(quán)推行地方自治就成為合適地選擇。應(yīng)當(dāng)指出，從地方自治形式上，國共兩黨政權(quán)保持著一致，說明國共兩黨政權(quán)關(guān)系的統(tǒng)一性。從地方自治的內(nèi)容上，國共兩黨推行的地方自治存在著較大差別，說明國共兩黨政權(quán)的差異性。
當(dāng)然不可忽視，由于國民黨堅持片面抗戰(zhàn)，而且一直處心積慮消滅共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的邊區(qū)政權(quán)和軍隊，所以他們之間仍存在著沖突和對抗。但從總體來看，抗日根據(jù)地政權(quán)是中央政府的下一級單位，邊區(qū)政府是國民政府之下的地方政府，不是第二中央政府，它在形式上服從國民政府的領(lǐng)導(dǎo)。國民黨統(tǒng)治下的國民政府和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的各邊區(qū)（?。┱?quán)之間實際上形成了一種高度分權(quán)的中央與地方關(guān)系格局。這種特殊的中央與地方關(guān)系格局便成為中國共產(chǎn)黨提出和實行地方自治的現(xiàn)實依據(jù)。
（作者單位：內(nèi)蒙古醫(yī)科大學(xué)思想政治理論教研部）
1.劉占奎，1971.11—，男，內(nèi)蒙古包頭人，內(nèi)蒙醫(yī)科大學(xué)思想政治理論教研部教師，南開大學(xué)博士畢業(yè)，內(nèi)蒙古自治區(qū)中共黨史學(xué)會常務(wù)理事，內(nèi)蒙古自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)學(xué)學(xué)會常務(wù)理事。
2.中央檔案館編：《中共中央文件選集》第11冊，中共中央黨校出版社1991年版，第83頁。
3.中央檔案館編：《中共中央文件選集》第11冊，中共中央黨校出版社1991年版，第158頁。
4.《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第741頁。
5.中共中央黨史研究室著：《中國共產(chǎn)黨歷史》第一卷（下），中共黨史出版社2002年版，第708—709頁。
6.參見袁瑞良：《人民代表大會制度形成發(fā)展史》，人民出版社1994年版，第180頁。
7.中央檔案館編：《中共中央文件選集》第11冊，中共中央黨校出版社1991年版，第158頁。
8.《毛澤東文集》第2卷，人民出版社1993年版，第54頁。
9.中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜》（1893——1949）上卷，人民出版社、中央文獻出版社1993年版，第645頁
10.《毛澤東文集》第2卷，人民出版社1993年版，第54頁。
11.《周恩來選集》上卷，人民出版社1980年版，第87頁。
12.魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》第1編，南開大學(xué)出版社1984年版，第18—19頁。
13.《張聞天文集》第2卷，中共黨史出版社1993年版，第420頁。
14.《毛澤東文集》第2卷，人民出版社1993年版，第131頁。
15.魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》第1編，南開大學(xué)出版社1984年版，第52頁。
16.《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第89頁。
17.《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第175頁。
18.《解放》周刊1939年11月20日第90期。
19.中央檔案館編：《中共中央文件選集》第14冊，中共中央黨校出版社1991年版，第330—331頁。
20.中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜》（1893——1949）中卷，人民出版社、中央文獻出版社1993年，第575頁。
21.韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻選編》第2卷，中國社會科學(xué)出版社1981年版，第203頁。
22.韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻選編》第2卷，中國社會科學(xué)出版社1981年版，第31頁。
23.李國忠：《民國時期中央與地方關(guān)系》，天津人民出版社2004年版，第320頁。
24.韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻選編》第2卷，中國社會科學(xué)出版社1981年版，第186頁。
25.韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻選編》第2卷，中國社會科學(xué)出版社1981年版，第247、278頁。
26.參見李國忠：《民國時期中央與地方關(guān)系》，天津人民出版社2004年版，第321頁。
27.楊奎松：《失去的機會？——抗戰(zhàn)前后國共談判實錄》，廣西師范大學(xué)出版社1992年版，第68頁。
28.《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第89頁。
29.《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第175頁。
30.韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻選編》第1卷，中國社會科學(xué)出版社1981年版，第32頁。
31.韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻選編》第2卷，中國社會科學(xué)出版社1981年版，第181頁。
32.榮孟源主編：《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》下，光明日報出版社1985年版，第752頁。
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