首 頁 從動委會到綏察行政公署——游擊戰(zhàn)爭環(huán)境下的三三制與民主實踐
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從動委會到綏察行政公署
——游擊戰(zhàn)爭環(huán)境下的三三制與民主實踐
薛智平
【內(nèi)容提要】八路軍開辟大青山抗日游擊根據(jù)地的同時，著手進行政權建設。從初期的動委會形式，到后來的綏察行政公署，大青山抗日游擊根據(jù)地在游擊戰(zhàn)爭的特殊環(huán)境中，在上級要求與地方實際情況之間進行審慎嘗試，有效應對，努力實踐三三制等各種民主形式，使大青山抗日民主政權成為抗戰(zhàn)時期中共政權建設的一種新的范式，為中共積累了寶貴的政權建設經(jīng)驗，從而也成為新民主主義理論的重要實踐來源。
【關鍵詞】動委會 綏察行政公署游擊戰(zhàn)爭 三三制 民主實踐
抗戰(zhàn)時期，隨著抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立，中共高舉民主大旗，一方面采用西方議會式的民主形式，另一方面按照自身革命訴求和價值取向改造民主運行中的行為路徑和權力構架，最終形成人民民主、政治協(xié)商的政治景觀，即“新民主主義”。在這一過程中，以陜甘寧邊區(qū)為代表的各抗日根據(jù)地不可避免地成為民主政治的“試驗田”。大青山抗日游擊根據(jù)地由于其特殊的政權建設實踐，成為新民主主義理論的重要源頭。
一、抗戰(zhàn)時期中共政權建設的指導方針
政權建設是抗日民主根據(jù)地建設的首要問題和根本問題?？谷崭鶕?jù)地的政權，是抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線性質的政權，即幾個革命階級聯(lián)合起來對于漢奸和反動派的聯(lián)合專政。它既與地主資產(chǎn)階級專政相區(qū)別，也與工農(nóng)民主專政不同。它是經(jīng)過民主選舉和按照嚴格的民主集中制建立起來的?？谷彰裰髡嗟恼嘟Y構包括立法、行政和司法機關①。
中共對抗日根據(jù)地的政權建設提出了很高的要求，即必須把根據(jù)地建設成全國民主的模范區(qū)。這一指導思想在全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前就已提出。1937年5月，蘇區(qū)代表會議通過的《組織問題報告提綱》，明確提出黨在目前蘇區(qū)的基本任務，就是“轉變與創(chuàng)立特區(qū)為抗日的及民主政治的模范地區(qū)②”。整個抗戰(zhàn)時期，中共一直把創(chuàng)建“民主的模范區(qū)”作為根據(jù)地政權建設的指導思想。1940年3月，毛澤東在延安中共高級干部會議上指出：“這種抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立，將給全國以很大的影響，給全國抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線政權樹立一個模型③。” 中國共產(chǎn)黨以建設民主示范區(qū)的高度自覺性看待根據(jù)地政權建設，積極實現(xiàn)從蘇維埃時期的工農(nóng)民主專政到抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的轉型。以陜甘寧邊區(qū)為代表，各根據(jù)地積極開展民主政權建設。
具體來說，抗戰(zhàn)時期中國共產(chǎn)黨領導的抗日民主政權具有以下特征：
1、實行普遍、平等、直接的選舉制度。蘇維埃時期，選舉與被選舉權屬于工農(nóng)和小資產(chǎn)階級，剝奪了地主、富農(nóng)、資本家等非勞動者的相應權利。而在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權之下，一般除漢奸、精神病患者及經(jīng)判決有罪剝奪公權者外，無階級、職業(yè)、男女、宗教、民族、財產(chǎn)、文化程度之區(qū)別，都有選舉與被選舉權。在選舉的方式上，“蘇維埃組織像寶塔一樣，一層層選上去”，而抗日民主政權“鄉(xiāng)代表會是選民直接選，區(qū)議會是選民直接選，縣議會特區(qū)議會，也是選民直接選④?！?/SPAN>
2、完善參議會制度，使各級參議會成為真正的民意機關、權力機關。在各抗日根據(jù)地頒布的參議會組織條例中，對參議會的界定主要有“民意機關”、“人民最高權力機關”、“人民代表機關”等提法。從其職權規(guī)定來看，都是所管轄區(qū)域內(nèi)名副其實的人民權力機關。
3、大力推行三三制。1940年3月，毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權問題》一文中首次提出了這一主張。三三制是新民主主義政權在抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線上的具體形式。“抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權性質是確定的，三三制的普遍實施也是確定的⑤?！?/SPAN> 它不是什么“權宜之計”，它“是黨的真實的政策，不能敷衍塞責⑥?！?/SPAN> 三三制的推行，確保了各革命階級的大多數(shù)民眾都能出來管事議事，推進了根據(jù)地的政權建設。
三三制并不意味著共產(chǎn)黨員達不到三分之一，還要強迫群眾選出這一比例。相反是中共對自己的自我約束。中共在自己占絕對優(yōu)勢的前提下，承諾在政權中的共產(chǎn)黨員名額不超過三分之一；即使是在民眾對共產(chǎn)黨、八路軍的認識尚膚淺的新開辟地區(qū)，中共仍堅持實行真正的民主⑦。
①中共中央黨史研究室著：《 中國共產(chǎn)黨歷史》第一卷，中共黨史出版社2011年1月，第560頁。
②中央檔案館編：《中共中央文件選集》（第10冊），中共中央黨校出版社1985年版，第207頁。
③《毛澤東選集》（第二卷），人民出版社1991年版，第751頁。
④《謝覺哉文集》，人民出版社1989年版，第231-232頁。
⑤《謝覺哉文集》，人民出版社1989年版，第408頁。
⑥《毛澤東選集》（第二卷），人民出版社1991年版，第742頁。
⑦褚永紅、鄭艷《抗日戰(zhàn)爭時期中國共產(chǎn)黨政權建設述評》，《中共黨史研究》2007年7月第30卷第4期。
二、開辟大青山抗日游擊根據(jù)地初期，動委會代行政權職能
根據(jù)中共中央和毛澤東關于創(chuàng)建大青山抗日游擊根據(jù)地的決策和具體部署，1938年6月下旬，八路軍一二○師決定派三五八旅七一五團和師直騎兵營一個連，組成八路軍大青山支隊，挺進綏遠敵占區(qū)，開辟大青山抗日游擊根據(jù)地。在八路軍大青山支隊組建的同時，第二戰(zhàn)區(qū)民族革命戰(zhàn)爭戰(zhàn)地總動員委員會（簡稱戰(zhàn)動總會）也于7月在岢嵐縣城組建了戰(zhàn)動總會晉察綏邊區(qū)工作委員會（簡稱總動委會），作為戰(zhàn)動總會的派出機構，隨八路軍大青山支隊開赴綏遠。
戰(zhàn)動總會晉察綏邊區(qū)工作委員會的主要職能是開展綏遠敵占區(qū)的抗日動員工作。在抗日民主政權未建立以前，還代行政權職能?？倓游瘯M建了一個六七十人的干部隊，作為建立綏遠各級動委會的骨干。另外，由太原成成中學師生組成的第四支隊也歸總動委會領導。中共晉西北臨時區(qū)委組織了中共大青山特委，指導綏遠敵占區(qū)動委會的工作。
總動委會和第四支隊工作人員廣泛發(fā)動與組織群眾支援抗戰(zhàn)，號召各族各階層“有錢出錢，有力出力”。在發(fā)動群眾的基礎上，很快建立了區(qū)鄉(xiāng)村三級動委會和農(nóng)救會等群眾組織，不僅解決了部隊過冬衣物，而且建立了若干支地方游擊隊。從1938年9月到1939年初，各級動委會組織在開辟游擊根據(jù)地的過程中陸續(xù)建立。1938年9月21日，在綏中大灘成立了大青山第一個區(qū)動委會，即武川縣三區(qū)動委會。參加這個動委會的除了總動委會的干部外，還吸收了包括鄉(xiāng)鄰閭長、有威望的紳商富戶、開明地主士紳、農(nóng)民、知識分子、當?shù)伛v軍及少數(shù)民族代表。在短短數(shù)月之內(nèi)，武川縣三區(qū)動委會征集到大批物資，較順利地解決了綏中部隊的給養(yǎng)問題。10月以后，綏西動委會、綏中歸武陶縣動委會、蠻漢山區(qū)的歸涼縣動委會和綏東動委會相繼成立。
武三區(qū)動委會的組成人員是經(jīng)過充分的民主協(xié)商選舉產(chǎn)生的。郭英任主任，龔仁壽、宋克纘、樊建斌任副主任，下設組織、宣傳、分配、武裝、總務等部。除宋克纘兼分配部長外，劉鈺任總務部長，其它各部長由當?shù)氐?SPAN>3名中學生擔任。武三區(qū)動委會的領導機構有廣泛的代表性，樊建斌是當?shù)赜忻氖考?，擁護八路軍抗日。劉鈺出身于開明地主家庭，本人是學生，曾在北平讀書，思想進步，擁護抗日，在群眾中有一定的影響。在他們的帶動下，許多開明士紳和上層人士積極贊助抗日，支持動委會的工作。武三區(qū)動委會還作出決定，建立各鄉(xiāng)村動委會并協(xié)助附近各區(qū)成立動委會，并廣泛號召蒙古族同胞參加各級動委會和抗日團體。
綏西動委會是最早成立的地區(qū)級動委會組織。當時國民黨派往綏遠敵占區(qū)的督察專員趙勵師和張遐民反對成立動委會，宣稱他們是綏遠省政府的代表，是傅作義委派的，要行使政府職權，不必成立動委會。雙方進行了兩次談判，沒有達成協(xié)議。動委會根據(jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線中的獨立自主原則，對于國民黨頑固派的無理糾纏不予理睬，堅決打出了綏西動委會的牌子。
綏西動委會成立后，緊接著成立區(qū)鄉(xiāng)動委會。12月，在武歸縣的玻璃哈達建立了武歸縣八區(qū)動委會，選舉地方開明士紳王景堂任主任，總動委會干部李奇任副主任。在成立區(qū)動委會的這一天，特別邀請了國民黨武川縣政府代表及附近的偽義合鄉(xiāng)、義慶鄉(xiāng)等鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長參加。國民黨武川縣縣長，自衛(wèi)軍第四路副總指揮邱明星、三路總指揮李正才、副總指揮兼參謀長王有功等也參加了成立大會。王景堂和李奇代表動委會和他們談判，雙方達成如下協(xié)議：實行抗戰(zhàn)救國，團結抗日的統(tǒng)一戰(zhàn)線；劃分雙方部隊征集糧草的區(qū)域范圍，不準越界；保護老百姓，不準打罵群眾，不準隨意攤派捐稅和亂要東西。在武歸縣八區(qū)動委會的領導下，很快建立了9個鄉(xiāng)動委會，并按照上述原則選舉產(chǎn)生了鄉(xiāng)動委會主任、副主任。武歸縣八區(qū)動委會形成了一個比較健全的抗戰(zhàn)動員領導機構，而且逐步發(fā)揮了抗日民主政權的作用。此外，在薩拉齊縣五區(qū)也成立了動委會。
由此看出，動委會階段是在抗日根據(jù)地初建時期，為配合部隊行動而采取的負責群眾工作與軍需動員的統(tǒng)一戰(zhàn)線形式的機構。這種形式可以最大限度地團結各方面的力量，為抗日做貢獻。在中共主導下，動委會機構力所能及地發(fā)揚了民主精神，得到包括地方紳士、地主富戶等各方面的認可。但動委會建立在中共與地方勢力的統(tǒng)戰(zhàn)關系的基礎上，因此具有脆弱的一面。同時，由于當時的迫切需要而時間短促，工作中暴露了一些問題。一是因活動地區(qū)小，負擔集中在少數(shù)人和少數(shù)地方，造成負擔過重；二是無限制無次數(shù)地動員，引起了一些人的懷疑甚至恐懼。三是工作方法簡單粗暴，宣傳解釋說服不夠，民眾不能了解進而不諒解。其四，由于同時采用了舊有的鄉(xiāng)間組織機構與按需征派的方式，一部分舊有的鄉(xiāng)政人員和地痞流氓鉆了空子，從而造成對基本群眾的利益照顧不夠，負擔大部分轉移到了廣大基本群眾身上，也給了地痞流氓貪污敲詐的機會①。
造成這種現(xiàn)象的原因，一方面是工作方法的問題，另一方面也與動委會這一機構本身職能單一，不能適應大青山地區(qū)日益發(fā)展的斗爭形勢有關。因此，即使在動委會階段，中共也在積極探索和嘗試更加正規(guī)劃的政權建設路徑。1939年1月9日，關向應給李井泉的信中指出：“地方政府中的任務。對于傅作義委去之專員縣長，應尊重他們，遇事與之協(xié)商，推動其進步與改造，使之真正成為統(tǒng)一戰(zhàn)線的抗日政權?！薄罢鄳m合長期游擊戰(zhàn)爭的特點，但仍可以組織行政委員會與行政會議，爭取做到區(qū)村主任以至縣長民選，實施民主②。”說明從大青山根據(jù)地建設伊始，中共各級領導都在積極規(guī)劃根據(jù)地的政權建設和民主路徑。
①《綏察行政公署關于綏遠工作的總結》，《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第322-323頁。
②《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（中冊），內(nèi)蒙古人民出版社1987年版，第21-22頁。
三、抗日民主政權的建立及其游擊性
1939年6月，第二戰(zhàn)區(qū)民族革命戰(zhàn)爭戰(zhàn)地總動員委員會解散，戰(zhàn)動總會晉察綏邊區(qū)工作委員會即總動委會也面臨困境。1939年9月，總動委會改稱八路軍綏蒙總動委會，王廷弼、武達平先后任主任。主要工作是動員、組織、武裝民眾，兼用政府名義實行行政領導并開始政權建設工作，向抗日民主政權過渡。而動員物資等財經(jīng)工作的組織領導，主要由騎兵支隊負責。1939年秋，在綏西萬家溝成立了統(tǒng)籌統(tǒng)支物資籌備委員會（簡稱籌委會），由彭德大任主任。
根據(jù)大青山抗日游擊戰(zhàn)爭勝利發(fā)展的形勢和斗爭的需要，中共中央曾指示逐步將動委會過渡到抗日民主政權。1939年12月，在綏西先后成立武歸縣、薩固縣、薩托縣政府，1940年初，在綏中成立歸武縣、陶林縣，在綏南成立歸涼縣政府，接著成立了綏西、綏中、綏東專員公署。這樣，第一批地區(qū)和縣級抗日民主政權建立了起來。
1940年7月28日，賀龍、關向應發(fā)出“建立綏察游擊行署之抗日民主政權作為根據(jù)地”的指示。8月，綏遠敵占區(qū)各族各界各黨派抗日力量代表會議在大青山抗日游擊根據(jù)地綏西武歸縣西梁村召開。這次會議也稱綏察人民代表大會議或西梁會議。參加會議的有中國共產(chǎn)黨、國民黨左派、無黨派抗日民主人士、抗日部隊、工人、農(nóng)民、知識分子、地方紳士代表和蒙古族、回族等少數(shù)民族代表共200余人。會議按照抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線原則共商團結抗日大計，并計劃成立抗日民主政權綏察行政公署。但會議期間收到中共中央北方局電示，為照顧與國民黨傅作義部的統(tǒng)戰(zhàn)關系，暫不成立綏察行政公署，決定先成立晉綏第二游擊區(qū)行政公署駐綏察辦事處，簡稱綏察行政辦事處。推選姚喆為辦事處主任，楊植霖為副主任。會議還批準成立綏西、綏中、綏南3個專員公署和薩拉齊、固陽、武歸、陶林、歸武、托和清、歸涼、豐集、豐涼9個抗日民主縣政府，正式取消動委會和籌委會。從此，大青山抗日游擊根據(jù)地的政權建設由動委會階段過渡到了抗日民主政權階段。這是大青山抗日游擊戰(zhàn)爭勝利發(fā)展和游擊根據(jù)地建成的重要標志。
1941年4月15日，綏察行政公署正式成立。楊植霖任主任，蘇謙益任副主任。行署下設民政處、財政處、秘書處、建設處、教育處、蒙政處，同時成立行署黨組，蘇謙益任書記。綏察行署轄4個專員公署：綏西專員公署，專員李維中；綏中專員公署，專員程仲一；綏南專員公署，專員楊國興；綏東游擊區(qū)專員公署，專員楊葉澎。9月1日，行署增設軍事部，于占彪任部長。各專署和縣政府設軍事科，以加強各級政府對地方武裝的領導。1942年秋，綏察行署隨部隊撤到晉西北偏關，以后改為塞北行署。
在綏察行署的4個專員公署之下，成立了一大批縣區(qū)基層抗日政權。綏西專署轄武歸縣、武固縣和薩拉齊縣，1942年冬還成立了薩武固包邊區(qū)聯(lián)合縣；綏中專署轄武川縣、歸武縣和陶林縣。綏南專署轄歸涼縣、豐涼縣、和林縣、托和清縣。以上抗日民主政府均為高度游擊政權，機構人員變動頻繁。在大部分相對穩(wěn)定的縣內(nèi)，設置了區(qū)政府。
大青山抗日游擊根據(jù)地最基層的政權是鄉(xiāng)政權。但其性質不同于區(qū)以上抗日政權，而屬于革命兩面政權。就是在游擊戰(zhàn)爭的特定環(huán)境中，利用和改造綏遠敵占區(qū)日偽鄉(xiāng)政權，以合法的形式從事抗日活動，即明里應付敵人，暗中幫助我方辦事。
在形成比較完整的政權體系以后，綏察行署于1941年10月1日公布了《綏察行政公署施政綱領》，明確提出了綏察抗日政權的性質和任務，制定了施政方針和一系列具體政策。綏察抗日政權的性質是：“綏察境內(nèi)抗日的各黨各派各民族各階層，親密團結起來，集中一切人力物力財力智力，為保衛(wèi)綏察、保衛(wèi)西北、保衛(wèi)中國、驅逐日寇，建立新民主主義共和國而戰(zhàn)斗的抗日民主政府” ①。
綏察抗日民主政權的建立是綏察歷史上的創(chuàng)舉。它與日本侵略者扶植的偽蒙疆政權相對峙，從各方面公開行使抗日民主政權的權力。綏察行署先后公開制定、頒發(fā)了50多個法令、訓令、條例、辦法、通令、布告、決定、指示，并且在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、蒙古民族工作、爭取與瓦解偽軍偽政權工作、群眾工作、婦女工作和各項民政工作中取得了巨大成績。
綏察行政公署是在敵占區(qū)對敵進行公開斗爭的群眾性游擊戰(zhàn)爭中產(chǎn)生的，因此具有高度游擊性。為了能夠適應戰(zhàn)爭環(huán)境，區(qū)級以上每個政府機關單位實際上就是一個游擊單位。據(jù)《綏察行政公署關于1941年4月至1942年12月綏遠政權建設及領導問題的總結提綱》②，當時每個縣區(qū)政府有20人左右的游擊隊。在綏中政府的九個游擊隊都是騎兵，綏西武歸縣的游擊隊有騎兵，也有步兵。綏南歸涼縣及托和清游擊隊因為地形適宜所以都是步兵。豐涼縣是一個騎兵游擊隊和一個步兵游擊隊。綏西專署是騎支的一個排掩護活動，綏南專署是19個人的騎兵游擊隊，綏中專署是29個人的騎兵游擊隊。行署是騎支的一個連掩護。干部每個縣政府至多5人，縣長、財政科長、秘書、管理員2-3人；區(qū)長及工作人員至多7人，至少二三人不等。各專署人員數(shù)量，綏中7人，綏西6人，綏南5人。行署本級10人。行署干部經(jīng)常分散專署、縣署及區(qū)，專署干部分散于縣區(qū)，縣府干部分散于區(qū)，遇到問題及時解決。各機關夜間行軍，白天辦公。根據(jù)自己的區(qū)域工作情況活動，每天平均行軍10-15里，縣專署一般20里左右，行署30-50里。在敵人大舉掃蕩時則根據(jù)情況隨時調整活動方式與距離。
在人員構成上，區(qū)長以上干部大多是共產(chǎn)黨員和極少數(shù)進步分子。區(qū)的助理員及工作人員中進步分子占了大多數(shù)而有少數(shù)中間分子、個別的共產(chǎn)黨員。而鄉(xiāng)政權大多是革命兩面派政權。例如在1941年1月各級政府干部最多時，行署10個干部中，共產(chǎn)黨員6人，國民黨員2人，進步分子2人；綏中專署7個干部中，共產(chǎn)黨員5人，進步分子2人；綏西專署6個干部中，共產(chǎn)黨員5人，進步分子1人；綏南專署4個干部中，共產(chǎn)黨員2人，進步分子2人，9個縣長全部是共產(chǎn)黨員。綏中武川縣區(qū)長、副區(qū)長5人中，共產(chǎn)黨員4人，進步分子1人；10個工作人員、助理員中，7個進步分子，3個中間分子。陶林縣3個區(qū)長、副區(qū)長全是共產(chǎn)黨員；12個工作人員中，共產(chǎn)黨員5人，非中共人士6人。綏西9個區(qū)長全部是共產(chǎn)黨員；綏南5個區(qū)長、副區(qū)長中，共產(chǎn)黨員4人，非中共人士1人。歸涼、托和清兩縣中，工作人員、助理員36人，差不多都是非中共人士。
綏察行政公署在執(zhí)行黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策、三三制政策中，首先是以政府名義進行統(tǒng)戰(zhàn)工作，與鄉(xiāng)政人員、士紳拉關系，邀請士紳談話、請客、征詢意見，向其解釋、宣傳我黨的方針政策。此外，為了傾聽吸收各階層人民意見，1942年1月決定聘請參議員，采取秘密的方法，不分階層、黨派、民族、男女、敵區(qū)、游擊區(qū)。這項工作在綏中成績最好，只陶林一縣，即有16人接受聘任為參議員。綏察行政公署本級聘任了4人，兩個國民黨員（過去擔任過國民黨縣的工作），一個擔任過自衛(wèi)軍十二團團長，一個蒙古族。綏中專署聘請了3人，都在舊政權做過事。綏中各縣、綏南、綏西只進行了調查工作，還未聘任。
①《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第265頁。
②《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第309-311頁。
四、大青山抗日政權的民主實踐
抗戰(zhàn)爆發(fā)后，中共提出了新的民主主張，以三三制為原則的新的民主路徑逐漸形成。隨著民主實施，中國共產(chǎn)黨的主張得到社會公意的支持，變得更具合法性，并獲得空前認同。
1937年2月10日，中共致電國民黨五屆三中全會，表示愿單方面將中共領導下的蘇維埃工農(nóng)政府改組為國民特區(qū)政府，并在特區(qū)內(nèi)實行普選的民主制度，此為抗戰(zhàn)時期邊區(qū)設立民意代表機關的先聲。5月12日，中共中央西北辦事處正式通過《陜甘寧邊區(qū)議會行政組織綱要》和《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，規(guī)定邊區(qū)各級議會議員將完全由選民直接選舉。選民認為代表不稱職時，得隨時撤回改選之。邊區(qū)和縣議會閉幕時，設常駐議員，代行職權。常駐議員由各議會選舉。各級行政長官，即鄉(xiāng)長、區(qū)長、縣長、邊區(qū)主席，由各級議員選舉。
可以說，普遍的、直接的選舉、參議院和三三制是邊區(qū)民主制度的核心。這種議會與行政機關分別行使權力的模式與議會行政合一的蘇維埃模式具有明顯差異。在相對穩(wěn)定的陜甘寧邊區(qū)，這種制度安排具有強烈的示范作用。
在1940年以前，因抗日民主政權處于初創(chuàng)階段，各根據(jù)地政權建設發(fā)展不平衡。1940年3月，中共中央發(fā)出《抗日根據(jù)地政權問題》的指示，對根據(jù)地政權建設的原則和政策作了具體規(guī)定。此后，根據(jù)地政權建設進入一個新的發(fā)展階段①。
大青山抗日游擊根據(jù)地的政權建設也經(jīng)歷了初期的摸索階段和后期的成熟階段。但由于大青山根據(jù)地的特殊性，形成了有別于陜甘寧邊區(qū)和其他根據(jù)地的政權形式。初期的動委會是中共與山西地方實力派統(tǒng)一戰(zhàn)線形式的延伸，運用于大青山抗日游擊根據(jù)地帶有嘗試性質，后期的行政公署也有許多不確定性。雖然中央傾向于建立模范的民主政權，但在實行中，由于游擊戰(zhàn)爭的具體環(huán)境，一方面，政權劃一可達令行禁止的效果，具有更高的行政效率，尤其適合戰(zhàn)時體制；另一方面，中共的階級基礎是工農(nóng)大眾，地方工作人員在執(zhí)行中央政策時，天然地傾向于建立工農(nóng)政權，并且強調黨對政權的領導和控制。這就使得綏察抗日政權與中央的要求還有很大差距。綏察行政公署也認識到游擊戰(zhàn)爭環(huán)境對實施民主政治的影響，在其工作總結中甚至認為自身“只是一個抗日游擊政府，而不是抗日民主政府”②。
動委會最顯著的特色就是協(xié)商基礎之上的選舉制。無論是第一個區(qū)動委會武川縣三區(qū)動委會，還是地區(qū)級的綏西動委會，都是經(jīng)過選舉產(chǎn)生的，組成人員也具有代表性，反映了統(tǒng)一戰(zhàn)線的特色。而武歸縣八區(qū)動委會的主任（一把手）是地方士紳，對于充分調動各方面的積極性，無疑具有很大作用。
這種情況延續(xù)到1940年抗日民主政權的建立。1940年8月的西梁會議，標志著大青山抗日民主政權的正式成立。即使在游擊戰(zhàn)爭的特殊條件下，西梁會議還是召集了各界代表200余人參加。其中有不少代表來自敵占區(qū)歸綏、包頭、集寧、豐鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)，冒著生命危險，通過敵人嚴密封鎖和重重盤查來參會。一方面說明中共對這次會議的重視，同時也表明根據(jù)地實行民主的決心。這個相當于人民代表大會的會議從程序上完成了綏察行政公署的權力來自于人民授權的正當性，同時也用民主方式推選了領導機關，為抗日民主政權的順利運行打下了基礎。
但此后的情況變得嚴竣起來。1941年以后，敵人調集大批兵力對大青山根據(jù)地頻繁掃蕩，隨著我主力部隊撤出大青山地區(qū)，大青山根據(jù)地急劇萎縮，進入極端困難時期。但我游擊隊和地方行政工作人員仍堅持在大青山區(qū)開展游擊戰(zhàn)爭，直到勝利。而根據(jù)地的黨政領導面對嚴峻形勢，由于在政權建設中缺乏經(jīng)驗，只能在上級要求與實際情況之間審慎嘗試、應對，最終度過了困難時期。表面看來，從初期的動委會形式，到后來的綏察行政公署，政權結構的民主成分似乎有所減少（例如人員構成），但這正反映大青山抗日游擊戰(zhàn)爭的殘酷性。面對生存和發(fā)展的巨大壓力，方法和途徑的因革損益在所難免。相對于上級領導的宏大構想，效率才是地方領導首先和必須面對的。這也正反映了一種實事求是的態(tài)度。
1941年7月，綏察行政公署發(fā)出《關于動員各黨派、各民族、各階級愛國人士組成抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的布告》指出，本政府“乃為各個抗日的階級對日寇漢奸的聯(lián)合政權，絕非某一黨派所專有。故凡各黨、各派、各民族、各階級抗日而又贊成民主者，均歡迎參加政府工作③?！?這固然代表了政權主導者的真誠愿望，但實際上很難實行。如前所述，參加政府工作的非中共黨員很少，特別是區(qū)以上干部中非中共黨員的比例更少。面對這種情況，綏察區(qū)黨委對照中央精神做了反思。1941年8月24日，《綏察區(qū)黨委關于綏察地區(qū)行政工作的決定》指出：“三三制是我黨在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線時代關于新民主主義政權所提出的具體組織形式。這就是說，在敵人后方消滅敵偽政權、建立抗日政權之時，應采取我黨中央曾經(jīng)決定三三制，不論政府人員及民意機關中，共產(chǎn)黨員只占三分之一，其他黨派或無黨派人士占三分之二，無論何人只要不投降不反共，均可參加政府工作?！薄按笄嗌綄τ趫?zhí)行黨中央這一決定做得非常差，甚至有的地方只當為口號，未能研究執(zhí)行。有些同志對非中共人士表示不相信，又加以敵偽反共宣傳的影響，所以上級政府吸收友黨以及其他非黨進步人士很少，即一般群眾觀感認政府為八路軍政府”。因此，“各級縣級以上政府機關，應以聘請、選舉等形式吸收一切抗戰(zhàn)有功的士紳名流，以及其他友黨人員參加政府工作。鄉(xiāng)政府由各縣認真負責改造，發(fā)動工農(nóng)小資產(chǎn)階級參政，罷免流氓土棍，吸收公正士紳參加政府。而政府中黨員應是政治上工作能力上同群眾關系上統(tǒng)一戰(zhàn)線作風上的優(yōu)秀黨員，因為他們的責任必須以黨的正確政策及自己工作的模范去影響和團結非中共人士④”
上級領導也對這種狀況提出了批評。1942年2月5日，中共晉西區(qū)委《關于綏遠工作的指示》談到政權工作時指出：“綏遠政權工作亦不同于根據(jù)地，在三三制的執(zhí)行上，應比根據(jù)地更廣泛些。具體說，政權中的共產(chǎn)黨員可以少于三分之一。特別在新開辟的區(qū)域，關門主義的做法是有害的。今天的鄉(xiāng)政權基本上應該是革命的兩面派，抗日政權明朗化口號，不論來自何方，在綏遠應用是不適當?shù)?SUP>⑤?！?“綏遠政權主要的任務是政治活動，宣傳我之政策法令，解決部隊資財糧食。在組織機構上力求精干，不必各部門都求健全。黨對政權應注意政治上、政策上的領導，應經(jīng)過政權中的黨員去實現(xiàn)黨的主張。黨員尊重行政系統(tǒng)的獨立性，不應包辦代替，直接干涉行政⑥。”
聘請參議員可以視為主政者反思和面對批評所采取的具體行動。1942年7月20日，綏察行政公署發(fā)出《關于聘任參議員的指示信》，并制定了《綏察行政公署關于聘任參議員辦法》，顯然是受到晉綏分局批評的影響，思以改進。但此時參議員僅僅是“以備咨詢”，而無實際權力。
1943年3月14日，中共中央晉綏分局在《關于綏遠工作給塞北工委的指示信》中指出：“由于過去綏遠黨在領導思想的幾個基本原則與策略運用上犯了錯誤，使黨在綏中的工作受到損失；綏西工作以及整個綏遠工作發(fā)生嚴重困難；我黨我軍的政治影響受到不應有的損失⑦。” 游擊根據(jù)地的黨和政府如實向上級機關匯報了大青山地區(qū)政權建設的情況，并說明三三制在實際上難以實行的原因，似乎也得到中央和上級機關的諒解，并指示：“三三制政策在組織上雖不易實行，但在政府的稅收政策上，在精神上應盡量實行之”?！拔艺嘀锌梢晕諊顸h員，但應選擇能實行三大政策者⑧?！?
在上級要求與實際需要之間，綏察抗日民主政權進行了審慎的嘗試?！督棽煨姓痍P于1940年1月至1942年8月民政工作報告》談到今后工作的意見時，強調“繼續(xù)貫徹三三制，建立各政（級）之政務委員會，進一步成立縣參議會，并逐步完成區(qū)選縣選，以推進民主建設⑨” 。在現(xiàn)實政治運作中，綏遠黨和政府領導一方面承認“三三制是統(tǒng)一戰(zhàn)線政策具體表現(xiàn)形式”，“抗日是人民大眾的事情，那末人民都有講話辦事的權力”，“三三制是符合全國人民要求的，它反對抗戰(zhàn)中的一黨專政，具體實現(xiàn)各階層的選舉聯(lián)盟，達到民主合作，這是一個過程與辦法”。另一方面又認為，“今天我們大青山，不可能像根據(jù)地那樣搞，”“只能是聘請在群眾中有聲望的人為參議員，但不一定要出來辦事，散布我們的影響，以長期打算” ，“在精神上進行擴大宣傳，傾聽群眾的意見，不要單純的拒絕⑩?！?/SPAN>
在大青山的建政實踐中，本著“效率至上”的原則，并沒有建立立法、行政、司法分開的完整權力構架，而是適應游擊戰(zhàn)爭的特殊需要，強化了黨的領導，突出了軍隊的作用，并且首重行政權。聘請參議員也是咨詢性質，并沒有賦予實際權力。這種狀態(tài)下的政權建設雖然受到上級批評，但由于切合戰(zhàn)時實際，在整個大青山抗日民主政權存在期間一直被堅持了下來。而后來的實踐證明，這種相對集權的戰(zhàn)時體制在類似大青山這樣高度游擊戰(zhàn)爭的環(huán)境中具有相對合理性。大青山政權也成為抗戰(zhàn)時期中共政權建設的另類“范式”，其影響甚至涵蓋了整個解放戰(zhàn)爭時期，延續(xù)到新中國成立以后。
（作者單位：內(nèi)蒙古黨委黨史研究室）
①中共中央黨史研究室著《 中國共產(chǎn)黨歷史》第一卷，中共黨史出版社2011年1月，第560頁。
②《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社，1986年版，第311頁。
③《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊）內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第245頁。
④《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第227-228頁。
⑤《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第30頁。
⑥《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第31頁。
⑦《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第39-40頁。
⑧《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊）內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第43頁。
⑨《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第304頁
⑩《蘇謙益關于綏察行政公署政權工作的報告》，《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第345頁。
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