首 頁 從動委會到綏察行政公署——游擊戰(zhàn)爭環(huán)境下的三三制與民主實踐
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從動委會到綏察行政公署
——游擊戰(zhàn)爭環(huán)境下的三三制與民主實踐
薛智平
【內(nèi)容提要】八路軍開辟大青山抗日游擊根據(jù)地的同時，著手進(jìn)行政權(quán)建設(shè)。從初期的動委會形式，到后來的綏察行政公署，大青山抗日游擊根據(jù)地在游擊戰(zhàn)爭的特殊環(huán)境中，在上級要求與地方實際情況之間進(jìn)行審慎嘗試，有效應(yīng)對，努力實踐三三制等各種民主形式，使大青山抗日民主政權(quán)成為抗戰(zhàn)時期中共政權(quán)建設(shè)的一種新的范式，為中共積累了寶貴的政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗，從而也成為新民主主義理論的重要實踐來源。
【關(guān)鍵詞】動委會 綏察行政公署游擊戰(zhàn)爭 三三制 民主實踐
抗戰(zhàn)時期，隨著抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立，中共高舉民主大旗，一方面采用西方議會式的民主形式，另一方面按照自身革命訴求和價值取向改造民主運(yùn)行中的行為路徑和權(quán)力構(gòu)架，最終形成人民民主、政治協(xié)商的政治景觀，即“新民主主義”。在這一過程中，以陜甘寧邊區(qū)為代表的各抗日根據(jù)地不可避免地成為民主政治的“試驗田”。大青山抗日游擊根據(jù)地由于其特殊的政權(quán)建設(shè)實踐，成為新民主主義理論的重要源頭。
一、抗戰(zhàn)時期中共政權(quán)建設(shè)的指導(dǎo)方針
政權(quán)建設(shè)是抗日民主根據(jù)地建設(shè)的首要問題和根本問題?？谷崭鶕?jù)地的政權(quán)，是抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政權(quán)，即幾個革命階級聯(lián)合起來對于漢奸和反動派的聯(lián)合專政。它既與地主資產(chǎn)階級專政相區(qū)別，也與工農(nóng)民主專政不同。它是經(jīng)過民主選舉和按照嚴(yán)格的民主集中制建立起來的?？谷彰裰髡?quán)的政權(quán)結(jié)構(gòu)包括立法、行政和司法機(jī)關(guān)①。
中共對抗日根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)提出了很高的要求，即必須把根據(jù)地建設(shè)成全國民主的模范區(qū)。這一指導(dǎo)思想在全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前就已提出。1937年5月，蘇區(qū)代表會議通過的《組織問題報告提綱》，明確提出黨在目前蘇區(qū)的基本任務(wù)，就是“轉(zhuǎn)變與創(chuàng)立特區(qū)為抗日的及民主政治的模范地區(qū)②”。整個抗戰(zhàn)時期，中共一直把創(chuàng)建“民主的模范區(qū)”作為根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的指導(dǎo)思想。1940年3月，毛澤東在延安中共高級干部會議上指出：“這種抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立，將給全國以很大的影響，給全國抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)樹立一個模型③?！?/SPAN> 中國共產(chǎn)黨以建設(shè)民主示范區(qū)的高度自覺性看待根據(jù)地政權(quán)建設(shè)，積極實現(xiàn)從蘇維埃時期的工農(nóng)民主專政到抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的轉(zhuǎn)型。以陜甘寧邊區(qū)為代表，各根據(jù)地積極開展民主政權(quán)建設(shè)。
具體來說，抗戰(zhàn)時期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日民主政權(quán)具有以下特征：
1、實行普遍、平等、直接的選舉制度。蘇維埃時期，選舉與被選舉權(quán)屬于工農(nóng)和小資產(chǎn)階級，剝奪了地主、富農(nóng)、資本家等非勞動者的相應(yīng)權(quán)利。而在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)之下，一般除漢奸、精神病患者及經(jīng)判決有罪剝奪公權(quán)者外，無階級、職業(yè)、男女、宗教、民族、財產(chǎn)、文化程度之區(qū)別，都有選舉與被選舉權(quán)。在選舉的方式上，“蘇維埃組織像寶塔一樣，一層層選上去”，而抗日民主政權(quán)“鄉(xiāng)代表會是選民直接選，區(qū)議會是選民直接選，縣議會特區(qū)議會，也是選民直接選④?！?/SPAN>
2、完善參議會制度，使各級參議會成為真正的民意機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)。在各抗日根據(jù)地頒布的參議會組織條例中，對參議會的界定主要有“民意機(jī)關(guān)”、“人民最高權(quán)力機(jī)關(guān)”、“人民代表機(jī)關(guān)”等提法。從其職權(quán)規(guī)定來看，都是所管轄區(qū)域內(nèi)名副其實的人民權(quán)力機(jī)關(guān)。
3、大力推行三三制。1940年3月，毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》一文中首次提出了這一主張。三三制是新民主主義政權(quán)在抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線上的具體形式?！翱谷彰褡褰y(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)性質(zhì)是確定的，三三制的普遍實施也是確定的⑤?！?/SPAN> 它不是什么“權(quán)宜之計”，它“是黨的真實的政策，不能敷衍塞責(zé)⑥?！?/SPAN> 三三制的推行，確保了各革命階級的大多數(shù)民眾都能出來管事議事，推進(jìn)了根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)。
三三制并不意味著共產(chǎn)黨員達(dá)不到三分之一，還要強(qiáng)迫群眾選出這一比例。相反是中共對自己的自我約束。中共在自己占絕對優(yōu)勢的前提下，承諾在政權(quán)中的共產(chǎn)黨員名額不超過三分之一；即使是在民眾對共產(chǎn)黨、八路軍的認(rèn)識尚膚淺的新開辟地區(qū)，中共仍堅持實行真正的民主⑦。
①中共中央黨史研究室著：《 中國共產(chǎn)黨歷史》第一卷，中共黨史出版社2011年1月，第560頁。
②中央檔案館編：《中共中央文件選集》（第10冊），中共中央黨校出版社1985年版，第207頁。
③《毛澤東選集》（第二卷），人民出版社1991年版，第751頁。
④《謝覺哉文集》，人民出版社1989年版，第231-232頁。
⑤《謝覺哉文集》，人民出版社1989年版，第408頁。
⑥《毛澤東選集》（第二卷），人民出版社1991年版，第742頁。
⑦褚永紅、鄭艷《抗日戰(zhàn)爭時期中國共產(chǎn)黨政權(quán)建設(shè)述評》，《中共黨史研究》2007年7月第30卷第4期。
二、開辟大青山抗日游擊根據(jù)地初期，動委會代行政權(quán)職能
根據(jù)中共中央和毛澤東關(guān)于創(chuàng)建大青山抗日游擊根據(jù)地的決策和具體部署，1938年6月下旬，八路軍一二○師決定派三五八旅七一五團(tuán)和師直騎兵營一個連，組成八路軍大青山支隊，挺進(jìn)綏遠(yuǎn)敵占區(qū)，開辟大青山抗日游擊根據(jù)地。在八路軍大青山支隊組建的同時，第二戰(zhàn)區(qū)民族革命戰(zhàn)爭戰(zhàn)地總動員委員會（簡稱戰(zhàn)動總會）也于7月在岢嵐縣城組建了戰(zhàn)動總會晉察綏邊區(qū)工作委員會（簡稱總動委會），作為戰(zhàn)動總會的派出機(jī)構(gòu)，隨八路軍大青山支隊開赴綏遠(yuǎn)。
戰(zhàn)動總會晉察綏邊區(qū)工作委員會的主要職能是開展綏遠(yuǎn)敵占區(qū)的抗日動員工作。在抗日民主政權(quán)未建立以前，還代行政權(quán)職能?？倓游瘯M建了一個六七十人的干部隊，作為建立綏遠(yuǎn)各級動委會的骨干。另外，由太原成成中學(xué)師生組成的第四支隊也歸總動委會領(lǐng)導(dǎo)。中共晉西北臨時區(qū)委組織了中共大青山特委，指導(dǎo)綏遠(yuǎn)敵占區(qū)動委會的工作。
總動委會和第四支隊工作人員廣泛發(fā)動與組織群眾支援抗戰(zhàn)，號召各族各階層“有錢出錢，有力出力”。在發(fā)動群眾的基礎(chǔ)上，很快建立了區(qū)鄉(xiāng)村三級動委會和農(nóng)救會等群眾組織，不僅解決了部隊過冬衣物，而且建立了若干支地方游擊隊。從1938年9月到1939年初，各級動委會組織在開辟游擊根據(jù)地的過程中陸續(xù)建立。1938年9月21日，在綏中大灘成立了大青山第一個區(qū)動委會，即武川縣三區(qū)動委會。參加這個動委會的除了總動委會的干部外，還吸收了包括鄉(xiāng)鄰閭長、有威望的紳商富戶、開明地主士紳、農(nóng)民、知識分子、當(dāng)?shù)伛v軍及少數(shù)民族代表。在短短數(shù)月之內(nèi)，武川縣三區(qū)動委會征集到大批物資，較順利地解決了綏中部隊的給養(yǎng)問題。10月以后，綏西動委會、綏中歸武陶縣動委會、蠻漢山區(qū)的歸涼縣動委會和綏東動委會相繼成立。
武三區(qū)動委會的組成人員是經(jīng)過充分的民主協(xié)商選舉產(chǎn)生的。郭英任主任，龔仁壽、宋克纘、樊建斌任副主任，下設(shè)組織、宣傳、分配、武裝、總務(wù)等部。除宋克纘兼分配部長外，劉鈺任總務(wù)部長，其它各部長由當(dāng)?shù)氐?SPAN>3名中學(xué)生擔(dān)任。武三區(qū)動委會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)有廣泛的代表性，樊建斌是當(dāng)?shù)赜忻氖考?，擁護(hù)八路軍抗日。劉鈺出身于開明地主家庭，本人是學(xué)生，曾在北平讀書，思想進(jìn)步，擁護(hù)抗日，在群眾中有一定的影響。在他們的帶動下，許多開明士紳和上層人士積極贊助抗日，支持動委會的工作。武三區(qū)動委會還作出決定，建立各鄉(xiāng)村動委會并協(xié)助附近各區(qū)成立動委會，并廣泛號召蒙古族同胞參加各級動委會和抗日團(tuán)體。
綏西動委會是最早成立的地區(qū)級動委會組織。當(dāng)時國民黨派往綏遠(yuǎn)敵占區(qū)的督察專員趙勵師和張遐民反對成立動委會，宣稱他們是綏遠(yuǎn)省政府的代表，是傅作義委派的，要行使政府職權(quán)，不必成立動委會。雙方進(jìn)行了兩次談判，沒有達(dá)成協(xié)議。動委會根據(jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線中的獨(dú)立自主原則，對于國民黨頑固派的無理糾纏不予理睬，堅決打出了綏西動委會的牌子。
綏西動委會成立后，緊接著成立區(qū)鄉(xiāng)動委會。12月，在武歸縣的玻璃哈達(dá)建立了武歸縣八區(qū)動委會，選舉地方開明士紳王景堂任主任，總動委會干部李奇任副主任。在成立區(qū)動委會的這一天，特別邀請了國民黨武川縣政府代表及附近的偽義合鄉(xiāng)、義慶鄉(xiāng)等鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長參加。國民黨武川縣縣長，自衛(wèi)軍第四路副總指揮邱明星、三路總指揮李正才、副總指揮兼參謀長王有功等也參加了成立大會。王景堂和李奇代表動委會和他們談判，雙方達(dá)成如下協(xié)議：實行抗戰(zhàn)救國，團(tuán)結(jié)抗日的統(tǒng)一戰(zhàn)線；劃分雙方部隊征集糧草的區(qū)域范圍，不準(zhǔn)越界；保護(hù)老百姓，不準(zhǔn)打罵群眾，不準(zhǔn)隨意攤派捐稅和亂要東西。在武歸縣八區(qū)動委會的領(lǐng)導(dǎo)下，很快建立了9個鄉(xiāng)動委會，并按照上述原則選舉產(chǎn)生了鄉(xiāng)動委會主任、副主任。武歸縣八區(qū)動委會形成了一個比較健全的抗戰(zhàn)動員領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而且逐步發(fā)揮了抗日民主政權(quán)的作用。此外，在薩拉齊縣五區(qū)也成立了動委會。
由此看出，動委會階段是在抗日根據(jù)地初建時期，為配合部隊行動而采取的負(fù)責(zé)群眾工作與軍需動員的統(tǒng)一戰(zhàn)線形式的機(jī)構(gòu)。這種形式可以最大限度地團(tuán)結(jié)各方面的力量，為抗日做貢獻(xiàn)。在中共主導(dǎo)下，動委會機(jī)構(gòu)力所能及地發(fā)揚(yáng)了民主精神，得到包括地方紳士、地主富戶等各方面的認(rèn)可。但動委會建立在中共與地方勢力的統(tǒng)戰(zhàn)關(guān)系的基礎(chǔ)上，因此具有脆弱的一面。同時，由于當(dāng)時的迫切需要而時間短促，工作中暴露了一些問題。一是因活動地區(qū)小，負(fù)擔(dān)集中在少數(shù)人和少數(shù)地方，造成負(fù)擔(dān)過重；二是無限制無次數(shù)地動員，引起了一些人的懷疑甚至恐懼。三是工作方法簡單粗暴，宣傳解釋說服不夠，民眾不能了解進(jìn)而不諒解。其四，由于同時采用了舊有的鄉(xiāng)間組織機(jī)構(gòu)與按需征派的方式，一部分舊有的鄉(xiāng)政人員和地痞流氓鉆了空子，從而造成對基本群眾的利益照顧不夠，負(fù)擔(dān)大部分轉(zhuǎn)移到了廣大基本群眾身上，也給了地痞流氓貪污敲詐的機(jī)會①。
造成這種現(xiàn)象的原因，一方面是工作方法的問題，另一方面也與動委會這一機(jī)構(gòu)本身職能單一，不能適應(yīng)大青山地區(qū)日益發(fā)展的斗爭形勢有關(guān)。因此，即使在動委會階段，中共也在積極探索和嘗試更加正規(guī)劃的政權(quán)建設(shè)路徑。1939年1月9日，關(guān)向應(yīng)給李井泉的信中指出：“地方政府中的任務(wù)。對于傅作義委去之專員縣長，應(yīng)尊重他們，遇事與之協(xié)商，推動其進(jìn)步與改造，使之真正成為統(tǒng)一戰(zhàn)線的抗日政權(quán)?！薄罢鄳?yīng)適合長期游擊戰(zhàn)爭的特點(diǎn)，但仍可以組織行政委員會與行政會議，爭取做到區(qū)村主任以至縣長民選，實施民主②。”說明從大青山根據(jù)地建設(shè)伊始，中共各級領(lǐng)導(dǎo)都在積極規(guī)劃根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)和民主路徑。
①《綏察行政公署關(guān)于綏遠(yuǎn)工作的總結(jié)》，《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第322-323頁。
②《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（中冊），內(nèi)蒙古人民出版社1987年版，第21-22頁。
三、抗日民主政權(quán)的建立及其游擊性
1939年6月，第二戰(zhàn)區(qū)民族革命戰(zhàn)爭戰(zhàn)地總動員委員會解散，戰(zhàn)動總會晉察綏邊區(qū)工作委員會即總動委會也面臨困境。1939年9月，總動委會改稱八路軍綏蒙總動委會，王廷弼、武達(dá)平先后任主任。主要工作是動員、組織、武裝民眾，兼用政府名義實行行政領(lǐng)導(dǎo)并開始政權(quán)建設(shè)工作，向抗日民主政權(quán)過渡。而動員物資等財經(jīng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，主要由騎兵支隊負(fù)責(zé)。1939年秋，在綏西萬家溝成立了統(tǒng)籌統(tǒng)支物資籌備委員會（簡稱籌委會），由彭德大任主任。
根據(jù)大青山抗日游擊戰(zhàn)爭勝利發(fā)展的形勢和斗爭的需要，中共中央曾指示逐步將動委會過渡到抗日民主政權(quán)。1939年12月，在綏西先后成立武歸縣、薩固縣、薩托縣政府，1940年初，在綏中成立歸武縣、陶林縣，在綏南成立歸涼縣政府，接著成立了綏西、綏中、綏東專員公署。這樣，第一批地區(qū)和縣級抗日民主政權(quán)建立了起來。
1940年7月28日，賀龍、關(guān)向應(yīng)發(fā)出“建立綏察游擊行署之抗日民主政權(quán)作為根據(jù)地”的指示。8月，綏遠(yuǎn)敵占區(qū)各族各界各黨派抗日力量代表會議在大青山抗日游擊根據(jù)地綏西武歸縣西梁村召開。這次會議也稱綏察人民代表大會議或西梁會議。參加會議的有中國共產(chǎn)黨、國民黨左派、無黨派抗日民主人士、抗日部隊、工人、農(nóng)民、知識分子、地方紳士代表和蒙古族、回族等少數(shù)民族代表共200余人。會議按照抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線原則共商團(tuán)結(jié)抗日大計，并計劃成立抗日民主政權(quán)綏察行政公署。但會議期間收到中共中央北方局電示，為照顧與國民黨傅作義部的統(tǒng)戰(zhàn)關(guān)系，暫不成立綏察行政公署，決定先成立晉綏第二游擊區(qū)行政公署駐綏察辦事處，簡稱綏察行政辦事處。推選姚喆為辦事處主任，楊植霖為副主任。會議還批準(zhǔn)成立綏西、綏中、綏南3個專員公署和薩拉齊、固陽、武歸、陶林、歸武、托和清、歸涼、豐集、豐涼9個抗日民主縣政府，正式取消動委會和籌委會。從此，大青山抗日游擊根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)由動委會階段過渡到了抗日民主政權(quán)階段。這是大青山抗日游擊戰(zhàn)爭勝利發(fā)展和游擊根據(jù)地建成的重要標(biāo)志。
1941年4月15日，綏察行政公署正式成立。楊植霖任主任，蘇謙益任副主任。行署下設(shè)民政處、財政處、秘書處、建設(shè)處、教育處、蒙政處，同時成立行署黨組，蘇謙益任書記。綏察行署轄4個專員公署：綏西專員公署，專員李維中；綏中專員公署，專員程仲一；綏南專員公署，專員楊國興；綏東游擊區(qū)專員公署，專員楊葉澎。9月1日，行署增設(shè)軍事部，于占彪任部長。各專署和縣政府設(shè)軍事科，以加強(qiáng)各級政府對地方武裝的領(lǐng)導(dǎo)。1942年秋，綏察行署隨部隊撤到晉西北偏關(guān)，以后改為塞北行署。
在綏察行署的4個專員公署之下，成立了一大批縣區(qū)基層抗日政權(quán)。綏西專署轄武歸縣、武固縣和薩拉齊縣，1942年冬還成立了薩武固包邊區(qū)聯(lián)合縣；綏中專署轄武川縣、歸武縣和陶林縣。綏南專署轄歸涼縣、豐涼縣、和林縣、托和清縣。以上抗日民主政府均為高度游擊政權(quán)，機(jī)構(gòu)人員變動頻繁。在大部分相對穩(wěn)定的縣內(nèi)，設(shè)置了區(qū)政府。
大青山抗日游擊根據(jù)地最基層的政權(quán)是鄉(xiāng)政權(quán)。但其性質(zhì)不同于區(qū)以上抗日政權(quán)，而屬于革命兩面政權(quán)。就是在游擊戰(zhàn)爭的特定環(huán)境中，利用和改造綏遠(yuǎn)敵占區(qū)日偽鄉(xiāng)政權(quán)，以合法的形式從事抗日活動，即明里應(yīng)付敵人，暗中幫助我方辦事。
在形成比較完整的政權(quán)體系以后，綏察行署于1941年10月1日公布了《綏察行政公署施政綱領(lǐng)》，明確提出了綏察抗日政權(quán)的性質(zhì)和任務(wù)，制定了施政方針和一系列具體政策。綏察抗日政權(quán)的性質(zhì)是：“綏察境內(nèi)抗日的各黨各派各民族各階層，親密團(tuán)結(jié)起來，集中一切人力物力財力智力，為保衛(wèi)綏察、保衛(wèi)西北、保衛(wèi)中國、驅(qū)逐日寇，建立新民主主義共和國而戰(zhàn)斗的抗日民主政府” ①。
綏察抗日民主政權(quán)的建立是綏察歷史上的創(chuàng)舉。它與日本侵略者扶植的偽蒙疆政權(quán)相對峙，從各方面公開行使抗日民主政權(quán)的權(quán)力。綏察行署先后公開制定、頒發(fā)了50多個法令、訓(xùn)令、條例、辦法、通令、布告、決定、指示，并且在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、蒙古民族工作、爭取與瓦解偽軍偽政權(quán)工作、群眾工作、婦女工作和各項民政工作中取得了巨大成績。
綏察行政公署是在敵占區(qū)對敵進(jìn)行公開斗爭的群眾性游擊戰(zhàn)爭中產(chǎn)生的，因此具有高度游擊性。為了能夠適應(yīng)戰(zhàn)爭環(huán)境，區(qū)級以上每個政府機(jī)關(guān)單位實際上就是一個游擊單位。據(jù)《綏察行政公署關(guān)于1941年4月至1942年12月綏遠(yuǎn)政權(quán)建設(shè)及領(lǐng)導(dǎo)問題的總結(jié)提綱》②，當(dāng)時每個縣區(qū)政府有20人左右的游擊隊。在綏中政府的九個游擊隊都是騎兵，綏西武歸縣的游擊隊有騎兵，也有步兵。綏南歸涼縣及托和清游擊隊因為地形適宜所以都是步兵。豐涼縣是一個騎兵游擊隊和一個步兵游擊隊。綏西專署是騎支的一個排掩護(hù)活動，綏南專署是19個人的騎兵游擊隊，綏中專署是29個人的騎兵游擊隊。行署是騎支的一個連掩護(hù)。干部每個縣政府至多5人，縣長、財政科長、秘書、管理員2-3人；區(qū)長及工作人員至多7人，至少二三人不等。各專署人員數(shù)量，綏中7人，綏西6人，綏南5人。行署本級10人。行署干部經(jīng)常分散專署、縣署及區(qū)，專署干部分散于縣區(qū)，縣府干部分散于區(qū)，遇到問題及時解決。各機(jī)關(guān)夜間行軍，白天辦公。根據(jù)自己的區(qū)域工作情況活動，每天平均行軍10-15里，縣專署一般20里左右，行署30-50里。在敵人大舉掃蕩時則根據(jù)情況隨時調(diào)整活動方式與距離。
在人員構(gòu)成上，區(qū)長以上干部大多是共產(chǎn)黨員和極少數(shù)進(jìn)步分子。區(qū)的助理員及工作人員中進(jìn)步分子占了大多數(shù)而有少數(shù)中間分子、個別的共產(chǎn)黨員。而鄉(xiāng)政權(quán)大多是革命兩面派政權(quán)。例如在1941年1月各級政府干部最多時，行署10個干部中，共產(chǎn)黨員6人，國民黨員2人，進(jìn)步分子2人；綏中專署7個干部中，共產(chǎn)黨員5人，進(jìn)步分子2人；綏西專署6個干部中，共產(chǎn)黨員5人，進(jìn)步分子1人；綏南專署4個干部中，共產(chǎn)黨員2人，進(jìn)步分子2人，9個縣長全部是共產(chǎn)黨員。綏中武川縣區(qū)長、副區(qū)長5人中，共產(chǎn)黨員4人，進(jìn)步分子1人；10個工作人員、助理員中，7個進(jìn)步分子，3個中間分子。陶林縣3個區(qū)長、副區(qū)長全是共產(chǎn)黨員；12個工作人員中，共產(chǎn)黨員5人，非中共人士6人。綏西9個區(qū)長全部是共產(chǎn)黨員；綏南5個區(qū)長、副區(qū)長中，共產(chǎn)黨員4人，非中共人士1人。歸涼、托和清兩縣中，工作人員、助理員36人，差不多都是非中共人士。
綏察行政公署在執(zhí)行黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策、三三制政策中，首先是以政府名義進(jìn)行統(tǒng)戰(zhàn)工作，與鄉(xiāng)政人員、士紳拉關(guān)系，邀請士紳談話、請客、征詢意見，向其解釋、宣傳我黨的方針政策。此外，為了傾聽吸收各階層人民意見，1942年1月決定聘請參議員，采取秘密的方法，不分階層、黨派、民族、男女、敵區(qū)、游擊區(qū)。這項工作在綏中成績最好，只陶林一縣，即有16人接受聘任為參議員。綏察行政公署本級聘任了4人，兩個國民黨員（過去擔(dān)任過國民黨縣的工作），一個擔(dān)任過自衛(wèi)軍十二團(tuán)團(tuán)長，一個蒙古族。綏中專署聘請了3人，都在舊政權(quán)做過事。綏中各縣、綏南、綏西只進(jìn)行了調(diào)查工作，還未聘任。
①《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第265頁。
②《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第309-311頁。
四、大青山抗日政權(quán)的民主實踐
抗戰(zhàn)爆發(fā)后，中共提出了新的民主主張，以三三制為原則的新的民主路徑逐漸形成。隨著民主實施，中國共產(chǎn)黨的主張得到社會公意的支持，變得更具合法性，并獲得空前認(rèn)同。
1937年2月10日，中共致電國民黨五屆三中全會，表示愿單方面將中共領(lǐng)導(dǎo)下的蘇維埃工農(nóng)政府改組為國民特區(qū)政府，并在特區(qū)內(nèi)實行普選的民主制度，此為抗戰(zhàn)時期邊區(qū)設(shè)立民意代表機(jī)關(guān)的先聲。5月12日，中共中央西北辦事處正式通過《陜甘寧邊區(qū)議會行政組織綱要》和《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，規(guī)定邊區(qū)各級議會議員將完全由選民直接選舉。選民認(rèn)為代表不稱職時，得隨時撤回改選之。邊區(qū)和縣議會閉幕時，設(shè)常駐議員，代行職權(quán)。常駐議員由各議會選舉。各級行政長官，即鄉(xiāng)長、區(qū)長、縣長、邊區(qū)主席，由各級議員選舉。
可以說，普遍的、直接的選舉、參議院和三三制是邊區(qū)民主制度的核心。這種議會與行政機(jī)關(guān)分別行使權(quán)力的模式與議會行政合一的蘇維埃模式具有明顯差異。在相對穩(wěn)定的陜甘寧邊區(qū)，這種制度安排具有強(qiáng)烈的示范作用。
在1940年以前，因抗日民主政權(quán)處于初創(chuàng)階段，各根據(jù)地政權(quán)建設(shè)發(fā)展不平衡。1940年3月，中共中央發(fā)出《抗日根據(jù)地政權(quán)問題》的指示，對根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的原則和政策作了具體規(guī)定。此后，根據(jù)地政權(quán)建設(shè)進(jìn)入一個新的發(fā)展階段①。
大青山抗日游擊根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)也經(jīng)歷了初期的摸索階段和后期的成熟階段。但由于大青山根據(jù)地的特殊性，形成了有別于陜甘寧邊區(qū)和其他根據(jù)地的政權(quán)形式。初期的動委會是中共與山西地方實力派統(tǒng)一戰(zhàn)線形式的延伸，運(yùn)用于大青山抗日游擊根據(jù)地帶有嘗試性質(zhì)，后期的行政公署也有許多不確定性。雖然中央傾向于建立模范的民主政權(quán)，但在實行中，由于游擊戰(zhàn)爭的具體環(huán)境，一方面，政權(quán)劃一可達(dá)令行禁止的效果，具有更高的行政效率，尤其適合戰(zhàn)時體制；另一方面，中共的階級基礎(chǔ)是工農(nóng)大眾，地方工作人員在執(zhí)行中央政策時，天然地傾向于建立工農(nóng)政權(quán)，并且強(qiáng)調(diào)黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和控制。這就使得綏察抗日政權(quán)與中央的要求還有很大差距。綏察行政公署也認(rèn)識到游擊戰(zhàn)爭環(huán)境對實施民主政治的影響，在其工作總結(jié)中甚至認(rèn)為自身“只是一個抗日游擊政府，而不是抗日民主政府”②。
動委會最顯著的特色就是協(xié)商基礎(chǔ)之上的選舉制。無論是第一個區(qū)動委會武川縣三區(qū)動委會，還是地區(qū)級的綏西動委會，都是經(jīng)過選舉產(chǎn)生的，組成人員也具有代表性，反映了統(tǒng)一戰(zhàn)線的特色。而武歸縣八區(qū)動委會的主任（一把手）是地方士紳，對于充分調(diào)動各方面的積極性，無疑具有很大作用。
這種情況延續(xù)到1940年抗日民主政權(quán)的建立。1940年8月的西梁會議，標(biāo)志著大青山抗日民主政權(quán)的正式成立。即使在游擊戰(zhàn)爭的特殊條件下，西梁會議還是召集了各界代表200余人參加。其中有不少代表來自敵占區(qū)歸綏、包頭、集寧、豐鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)，冒著生命危險，通過敵人嚴(yán)密封鎖和重重盤查來參會。一方面說明中共對這次會議的重視，同時也表明根據(jù)地實行民主的決心。這個相當(dāng)于人民代表大會的會議從程序上完成了綏察行政公署的權(quán)力來自于人民授權(quán)的正當(dāng)性，同時也用民主方式推選了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，為抗日民主政權(quán)的順利運(yùn)行打下了基礎(chǔ)。
但此后的情況變得嚴(yán)竣起來。1941年以后，敵人調(diào)集大批兵力對大青山根據(jù)地頻繁掃蕩，隨著我主力部隊撤出大青山地區(qū)，大青山根據(jù)地急劇萎縮，進(jìn)入極端困難時期。但我游擊隊和地方行政工作人員仍堅持在大青山區(qū)開展游擊戰(zhàn)爭，直到勝利。而根據(jù)地的黨政領(lǐng)導(dǎo)面對嚴(yán)峻形勢，由于在政權(quán)建設(shè)中缺乏經(jīng)驗，只能在上級要求與實際情況之間審慎嘗試、應(yīng)對，最終度過了困難時期。表面看來，從初期的動委會形式，到后來的綏察行政公署，政權(quán)結(jié)構(gòu)的民主成分似乎有所減少（例如人員構(gòu)成），但這正反映大青山抗日游擊戰(zhàn)爭的殘酷性。面對生存和發(fā)展的巨大壓力，方法和途徑的因革損益在所難免。相對于上級領(lǐng)導(dǎo)的宏大構(gòu)想，效率才是地方領(lǐng)導(dǎo)首先和必須面對的。這也正反映了一種實事求是的態(tài)度。
1941年7月，綏察行政公署發(fā)出《關(guān)于動員各黨派、各民族、各階級愛國人士組成抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的布告》指出，本政府“乃為各個抗日的階級對日寇漢奸的聯(lián)合政權(quán)，絕非某一黨派所專有。故凡各黨、各派、各民族、各階級抗日而又贊成民主者，均歡迎參加政府工作③?！?這固然代表了政權(quán)主導(dǎo)者的真誠愿望，但實際上很難實行。如前所述，參加政府工作的非中共黨員很少，特別是區(qū)以上干部中非中共黨員的比例更少。面對這種情況，綏察區(qū)黨委對照中央精神做了反思。1941年8月24日，《綏察區(qū)黨委關(guān)于綏察地區(qū)行政工作的決定》指出：“三三制是我黨在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線時代關(guān)于新民主主義政權(quán)所提出的具體組織形式。這就是說，在敵人后方消滅敵偽政權(quán)、建立抗日政權(quán)之時，應(yīng)采取我黨中央曾經(jīng)決定三三制，不論政府人員及民意機(jī)關(guān)中，共產(chǎn)黨員只占三分之一，其他黨派或無黨派人士占三分之二，無論何人只要不投降不反共，均可參加政府工作?！薄按笄嗌綄τ趫?zhí)行黨中央這一決定做得非常差，甚至有的地方只當(dāng)為口號，未能研究執(zhí)行。有些同志對非中共人士表示不相信，又加以敵偽反共宣傳的影響，所以上級政府吸收友黨以及其他非黨進(jìn)步人士很少，即一般群眾觀感認(rèn)政府為八路軍政府”。因此，“各級縣級以上政府機(jī)關(guān)，應(yīng)以聘請、選舉等形式吸收一切抗戰(zhàn)有功的士紳名流，以及其他友黨人員參加政府工作。鄉(xiāng)政府由各縣認(rèn)真負(fù)責(zé)改造，發(fā)動工農(nóng)小資產(chǎn)階級參政，罷免流氓土棍，吸收公正士紳參加政府。而政府中黨員應(yīng)是政治上工作能力上同群眾關(guān)系上統(tǒng)一戰(zhàn)線作風(fēng)上的優(yōu)秀黨員，因為他們的責(zé)任必須以黨的正確政策及自己工作的模范去影響和團(tuán)結(jié)非中共人士④”
上級領(lǐng)導(dǎo)也對這種狀況提出了批評。1942年2月5日，中共晉西區(qū)委《關(guān)于綏遠(yuǎn)工作的指示》談到政權(quán)工作時指出：“綏遠(yuǎn)政權(quán)工作亦不同于根據(jù)地，在三三制的執(zhí)行上，應(yīng)比根據(jù)地更廣泛些。具體說，政權(quán)中的共產(chǎn)黨員可以少于三分之一。特別在新開辟的區(qū)域，關(guān)門主義的做法是有害的。今天的鄉(xiāng)政權(quán)基本上應(yīng)該是革命的兩面派，抗日政權(quán)明朗化口號，不論來自何方，在綏遠(yuǎn)應(yīng)用是不適當(dāng)?shù)?SUP>⑤。” “綏遠(yuǎn)政權(quán)主要的任務(wù)是政治活動，宣傳我之政策法令，解決部隊資財糧食。在組織機(jī)構(gòu)上力求精干，不必各部門都求健全。黨對政權(quán)應(yīng)注意政治上、政策上的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)經(jīng)過政權(quán)中的黨員去實現(xiàn)黨的主張。黨員尊重行政系統(tǒng)的獨(dú)立性，不應(yīng)包辦代替，直接干涉行政⑥?！?SPAN>
聘請參議員可以視為主政者反思和面對批評所采取的具體行動。1942年7月20日，綏察行政公署發(fā)出《關(guān)于聘任參議員的指示信》，并制定了《綏察行政公署關(guān)于聘任參議員辦法》，顯然是受到晉綏分局批評的影響，思以改進(jìn)。但此時參議員僅僅是“以備咨詢”，而無實際權(quán)力。
1943年3月14日，中共中央晉綏分局在《關(guān)于綏遠(yuǎn)工作給塞北工委的指示信》中指出：“由于過去綏遠(yuǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)思想的幾個基本原則與策略運(yùn)用上犯了錯誤，使黨在綏中的工作受到損失；綏西工作以及整個綏遠(yuǎn)工作發(fā)生嚴(yán)重困難；我黨我軍的政治影響受到不應(yīng)有的損失⑦。” 游擊根據(jù)地的黨和政府如實向上級機(jī)關(guān)匯報了大青山地區(qū)政權(quán)建設(shè)的情況，并說明三三制在實際上難以實行的原因，似乎也得到中央和上級機(jī)關(guān)的諒解，并指示：“三三制政策在組織上雖不易實行，但在政府的稅收政策上，在精神上應(yīng)盡量實行之”?！拔艺?quán)中可以吸收國民黨員，但應(yīng)選擇能實行三大政策者⑧?！?
在上級要求與實際需要之間，綏察抗日民主政權(quán)進(jìn)行了審慎的嘗試。《綏察行政公署關(guān)于1940年1月至1942年8月民政工作報告》談到今后工作的意見時，強(qiáng)調(diào)“繼續(xù)貫徹三三制，建立各政（級）之政務(wù)委員會，進(jìn)一步成立縣參議會，并逐步完成區(qū)選縣選，以推進(jìn)民主建設(shè)⑨” 。在現(xiàn)實政治運(yùn)作中，綏遠(yuǎn)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)一方面承認(rèn)“三三制是統(tǒng)一戰(zhàn)線政策具體表現(xiàn)形式”，“抗日是人民大眾的事情，那末人民都有講話辦事的權(quán)力”，“三三制是符合全國人民要求的，它反對抗戰(zhàn)中的一黨專政，具體實現(xiàn)各階層的選舉聯(lián)盟，達(dá)到民主合作，這是一個過程與辦法”。另一方面又認(rèn)為，“今天我們大青山，不可能像根據(jù)地那樣搞，”“只能是聘請在群眾中有聲望的人為參議員，但不一定要出來辦事，散布我們的影響，以長期打算” ，“在精神上進(jìn)行擴(kuò)大宣傳，傾聽群眾的意見，不要單純的拒絕⑩。”
在大青山的建政實踐中，本著“效率至上”的原則，并沒有建立立法、行政、司法分開的完整權(quán)力構(gòu)架，而是適應(yīng)游擊戰(zhàn)爭的特殊需要，強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)，突出了軍隊的作用，并且首重行政權(quán)。聘請參議員也是咨詢性質(zhì)，并沒有賦予實際權(quán)力。這種狀態(tài)下的政權(quán)建設(shè)雖然受到上級批評，但由于切合戰(zhàn)時實際，在整個大青山抗日民主政權(quán)存在期間一直被堅持了下來。而后來的實踐證明，這種相對集權(quán)的戰(zhàn)時體制在類似大青山這樣高度游擊戰(zhàn)爭的環(huán)境中具有相對合理性。大青山政權(quán)也成為抗戰(zhàn)時期中共政權(quán)建設(shè)的另類“范式”，其影響甚至涵蓋了整個解放戰(zhàn)爭時期，延續(xù)到新中國成立以后。
（作者單位：內(nèi)蒙古黨委黨史研究室）
①中共中央黨史研究室著《 中國共產(chǎn)黨歷史》第一卷，中共黨史出版社2011年1月，第560頁。
②《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社，1986年版，第311頁。
③《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊）內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第245頁。
④《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第227-228頁。
⑤《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第30頁。
⑥《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第31頁。
⑦《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第39-40頁。
⑧《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊）內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第43頁。
⑨《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第304頁
⑩《蘇謙益關(guān)于綏察行政公署政權(quán)工作的報告》，《大青山抗日游擊根據(jù)地資料選編》（上冊），內(nèi)蒙古人民出版社1986年版，第345頁。
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