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抗日戰(zhàn)爭時(shí)期國共政權(quán)關(guān)系的再思考

劉占奎 ¹

摘要： 抗日戰(zhàn)爭時(shí)期中國共產(chǎn)黨開辟了敵后根據(jù)地，建立了抗日民主政權(quán)?？谷彰褡褰y(tǒng)一戰(zhàn)線形成之后，中國共產(chǎn)黨承認(rèn)國民黨政權(quán)的全國領(lǐng)導(dǎo)地位，其領(lǐng)導(dǎo)建立的各抗日民主政權(quán)在形式上服從南京國民政府，從而成為國民政府統(tǒng)治下的地方政權(quán)。這樣的政治格局形成了國共政權(quán)之間特殊的中央與地方的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨基于現(xiàn)實(shí)政治考量充分借鑒地方自治原則，利用這一原則維護(hù)抗日民主政權(quán)的政治合法性，處理國共政權(quán)之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞： 抗日戰(zhàn)爭 國共政權(quán)關(guān)系 中央與地方關(guān)系

革命的根本問題是政權(quán)問題?？谷諔?zhàn)爭時(shí)期在國共合作抗戰(zhàn)中，國共兩黨之間既存在著合作，又有著斗爭的現(xiàn)實(shí)，這樣就形成了國共兩黨之間復(fù)雜微妙的關(guān)系格局。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于這一問題關(guān)注還不夠深入，有的學(xué)者認(rèn)為國共政權(quán)之間地對(duì)立關(guān)系，有的學(xué)者認(rèn)為國共政權(quán)之間是一種統(tǒng)一關(guān)系，國共兩黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)之間究竟是一種什么樣的關(guān)系，還需要我們深入探討。本文從中央與地方關(guān)系的視角對(duì)抗戰(zhàn)時(shí)期國共政權(quán)之間的關(guān)系作簡要論述，求教于學(xué)界同仁。

一、抗日民主政權(quán)的創(chuàng)建

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的八路軍、新四軍開辟敵后戰(zhàn)場，開展敵后游擊戰(zhàn)爭，有效消滅、牽制日軍，從戰(zhàn)略上配合國民黨正面戰(zhàn)場作戰(zhàn)。在這個(gè)過程中，中國共產(chǎn)黨建立了以陜甘寧邊區(qū)為中心的十幾塊抗日根據(jù)地，并且在抗日根據(jù)地內(nèi)初步創(chuàng)建了具有抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的民主政權(quán)。

中國共產(chǎn)黨在為建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的同時(shí)，就已經(jīng)開始加快工農(nóng)民主政府的步伐，以盡快適應(yīng)全民族共同抗日的迫切需要。早在 1936 年 8 月 25 日，中共中央發(fā)出了《致中國國民黨書》，用“民主共和國”的口號(hào)代替了“蘇維埃人民共和國”，并宣布“在全中國統(tǒng)一的民主共和國建立之時(shí)，蘇維埃區(qū)域即可為全中國統(tǒng)一的民主共和國的一個(gè)組成部分，蘇區(qū)人民的代表將參加全中國的國會(huì)，并在蘇區(qū)實(shí)行與全中國一樣的民主制度 ² ”。陜甘寧邊區(qū)政權(quán)就是在這樣的歷史背景下形成的。陜甘寧邊區(qū)是由陜甘邊和陜甘聯(lián)合而成，它的雛形是由劉志丹領(lǐng)導(dǎo)陜北紅軍開辟的陜甘邊區(qū)地區(qū)革命根據(jù)地。 1935 年 1 月，在創(chuàng)建陜北革命根據(jù)地的基礎(chǔ)上成立陜北工農(nóng)民主政府。中央紅軍長征到達(dá)西北后，又把陜甘邊和陜北的工農(nóng)民主政府統(tǒng)一起來。 11 月，成立了蘇維埃中央政府西北辦事處，統(tǒng)轄西北各行政區(qū)。 1937 年 2 月，中國共產(chǎn)黨致國民黨三中全會(huì)電信中指出：“蘇維埃政府改名為中華民國特區(qū)政府，紅軍改名為國民革命軍，直接受南京中央政府與軍事委員會(huì)之指導(dǎo) ³ ”。同月，中共中央政治局決定由林伯渠主持西北辦事處的工作，開始籌建陜甘寧邊區(qū)政府，進(jìn)行更名改制工作。 1937 年 3 月，中共中央宣布將陜甘寧邊區(qū)改為陜甘寧特區(qū)。同年， 5 月 12 日，中華蘇維埃西北辦事處公布了《陜甘寧邊區(qū)議會(huì)及行政組織綱要》和《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，確定在陜甘寧邊區(qū)實(shí)行議會(huì)制度，規(guī)定各級(jí)議會(huì)議員由全體選民直接選舉產(chǎn)生，各級(jí)政府由各該級(jí)議會(huì)選舉出來。根據(jù)國共兩黨協(xié)議，中國共產(chǎn)黨將陜甘寧蘇維埃政府正式改組為陜甘寧邊區(qū)政府。陜甘寧邊區(qū)經(jīng)過一系列民主普選活動(dòng)，建立了區(qū)、縣、鄉(xiāng)的各級(jí)抗日民主政府。 1938 年 11 月，中國共產(chǎn)黨根據(jù)國民政府頒布的“省議會(huì)臨時(shí)組織條例”，宣布將陜甘寧邊區(qū)議會(huì)改為邊區(qū)參議會(huì)。 1939 年 1 月 17 日至 2 月 4 日，陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會(huì)在延安召開，會(huì)議通過了《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》，以及邊區(qū)政府組織條例、選舉條例、邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例等文件。會(huì)議還選舉高崗為議長，林伯渠為邊區(qū)政府主席。至此，陜甘寧邊區(qū)抗日民主政府正式建立。

1937 年 8 月，中國共產(chǎn)黨洛川會(huì)議決定，著重向敵后發(fā)展，開辟敵后戰(zhàn)場，建立敵后抗日根據(jù)地的戰(zhàn)略決策。根據(jù)中共中央的這一決策，八路軍、新四軍主力在敵后實(shí)行戰(zhàn)略展開，逐步開辟抗日根據(jù)地。開辟敵后戰(zhàn)場，建立抗日根據(jù)地最重要的環(huán)節(jié)就是抗日民主政權(quán)的建立。

1937 年 10 月，聶榮臻率領(lǐng)八路軍 115 師一部，分赴晉東北、察南、冀西各地進(jìn)行游擊戰(zhàn)爭，開始創(chuàng)建以五臺(tái)山為中心的敵后抗日根據(jù)地。他們組織工作團(tuán)在各地建立戰(zhàn)地動(dòng)員委員會(huì)、抗日救國會(huì)等半政權(quán)性質(zhì)的組織，廣泛發(fā)動(dòng)群眾，建立抗日民主政權(quán)。 1938 年 1 月 10 日，晉察冀邊區(qū)軍政民代表大會(huì)在冀西阜平召開。會(huì)議經(jīng)過民主選舉，成立了晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)，宋邵文為主任委員。這是敵后由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立的第一個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的抗日民主政權(quán)。隨后，黨積極整頓了縣、區(qū)、村各級(jí)政權(quán)。邊區(qū)政府成立后，頒布和實(shí)施各方面的政策法令，根本改變了混亂局面，穩(wěn)定了社會(huì)秩序，使抗戰(zhàn)力量得到迅速發(fā)展。 1943 年 1 月，邊區(qū)召開第一屆參議會(huì)，頒布了《邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，選舉成仿吾為參議會(huì)議長，宋邵文為行政委員會(huì)主任委員。晉察冀邊區(qū)抗日民主政權(quán)日臻完善。

繼陜甘寧邊區(qū)和晉察冀根據(jù)地建立之后，晉西北、山東、晉冀豫、冀魯豫、皖東北、皖東、皖江、蘇北、蘇中、蘇南等根據(jù)地相繼建立。在這些抗日根據(jù)地形成過程中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立了邊區(qū)（?。┗蛳喈?dāng)于省一級(jí)的政權(quán)，同時(shí)進(jìn)一步發(fā)展和完善縣、村（鄉(xiāng)）政權(quán)。這一時(shí)期，各抗日民主政權(quán)出于初創(chuàng)階段，各抗日根據(jù)地政權(quán)建設(shè)發(fā)展不平衡。直到 1940 年 3 月，中共中央發(fā)出《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》指示之后，對(duì)根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的原則和政策作了具體規(guī)定。各抗日民主政權(quán)發(fā)展才趨于統(tǒng)一和規(guī)范。

陜甘寧邊區(qū)是抗日民主政權(quán)建設(shè)的實(shí)驗(yàn)區(qū)，對(duì)敵后各抗日根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)起到了示范和推動(dòng)作用。應(yīng)當(dāng)說，抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，各抗日民主政權(quán)基本仿照陜甘寧邊區(qū)政權(quán)進(jìn)行建設(shè)的。依照國共合作協(xié)議，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下抗日民主政權(quán)在形式上應(yīng)與國民黨統(tǒng)治下地方政府保持一致。因此，在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨在以陜甘寧邊區(qū)為中心的各抗日民主政權(quán)中采取了與國民黨政權(quán)組織形式相一致的參議會(huì)制度。這種參議會(huì)制度是國民黨地方行政制度的重要內(nèi)容之一，它也是國民黨地方自治制度的重要方面?？谷彰裰髡?quán)的政權(quán)結(jié)構(gòu)包括立法、行政、司法機(jī)關(guān)。各邊區(qū)（?。?、縣的參議會(huì)既是民意機(jī)關(guān)，也是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由參議員組成，大部分由人民按普通、直接、平等、無記名投票方式產(chǎn)生，也有一部分由政府聘請(qǐng)。政府機(jī)關(guān)設(shè)邊區(qū)（?。⒖h、鄉(xiāng)三級(jí)，另有邊區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)專員公署和縣政府的派出機(jī)關(guān)區(qū)公署。司法機(jī)關(guān)在邊區(qū)設(shè)高等法院，專區(qū)設(shè)高等法院的分院，縣一級(jí)設(shè)縣法院。在人員組成上實(shí)行“三三制”原則。

抗日根據(jù)地的政權(quán)，是抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政權(quán)。這種政權(quán)，“是一切贊成抗日又贊成民主的人們的政權(quán)，是幾個(gè)革命階級(jí)聯(lián)合起來對(duì)于漢奸和反動(dòng)派的民主專政 ⁴ ”?？谷彰裰鞲鶕?jù)地，是貫徹和實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的新民主主義理論的先進(jìn)陣地。各根據(jù)地建立的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)，所實(shí)行的各項(xiàng)新民主主以政策，表明根據(jù)地已經(jīng)開始改變半殖民地半封建的社會(huì)性質(zhì)，逐步成為新民主主義社會(huì)的雛形 ⁵ 。

應(yīng)當(dāng)指出，抗日民主政權(quán)是中國共產(chǎn)黨直接領(lǐng)導(dǎo)下的新民主主義政權(quán)。它雖然是一個(gè)具統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政府，但它絕對(duì)是以共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為基本原則的。雖然抗日民主政權(quán)已經(jīng)改制成為中華民國國民政府的地方性政權(quán)，名義上歸國民黨南京國民政府統(tǒng)轄，但它也絕不是一切經(jīng)過國民政府、一切服從國民政府，它始終在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持統(tǒng)一戰(zhàn)線中獨(dú)立自主的原則。

二、高度分權(quán)的中央與地方關(guān)系格局

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立的各敵后抗日根據(jù)地，與陜甘寧邊區(qū)是平行的，沒有什么上下級(jí)的隸屬關(guān)系 ⁶ 。就行政關(guān)系而言，它們在形式上都隸屬于南京國民政府。這一時(shí)期，以國民政府和邊區(qū)政府的相處形態(tài)看，邊區(qū)政府是真正意義上的地方政府。中國共產(chǎn)黨始終強(qiáng)調(diào)各抗日民主政權(quán)是服從國民政府領(lǐng)導(dǎo)的地方政權(quán)。早在 1937 年 2 月，中國共產(chǎn)黨致國民黨三中全會(huì)的信中就指出：“蘇維埃政府改名為中華民國特區(qū)政府，紅軍改名為國民革命軍，直接受南京中央政府與軍事委員會(huì)之指導(dǎo) ⁷ ?！? 10 月，毛澤東再次強(qiáng)調(diào)，“使特區(qū)成為中華民國的一部分的地方政府 ⁸ ?！?他還指出：“我們現(xiàn)在申明不待民主共和國成立就愿意成為統(tǒng)一的區(qū)域，一種是民族革命政府，一種是人民革命政府，我們蘇區(qū)是人民革命政府。我們是特別的，但應(yīng)歸他管 ⁹ 。”隨后，毛澤東在《目前抗戰(zhàn)形勢與黨的任務(wù)報(bào)告提綱》中又指出：“幫助中央政府改進(jìn)地方政府。反對(duì)封建割據(jù)的局面，幫助地方政府進(jìn)步成為中央政府的有機(jī)的一部。消除中央與地方地對(duì)立”，“使特區(qū)成為中華民國的一部分的地方政府 ¹⁰ ”。 11 月 16 日，周恩來針對(duì)華北政權(quán)問題時(shí)也提出：“目前華北的政權(quán)，應(yīng)該是國民政府一部分的地方政權(quán) ¹¹ ?！? 1938 年 1 月，晉察冀邊區(qū)召開軍政民代表大會(huì)明確提出：“晉察冀邊區(qū)是中華民國的組成部分，邊區(qū)政府完全接受國民政府與各直屬長官的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行國民政府的法律與命令 ¹² ?！?

1938 年 6 月，張聞天也指出：“事實(shí)上邊區(qū)政府也早已是中央政府的一個(gè)組成部分了。今天國民政府還沒有正式承認(rèn)它的原因，我們只認(rèn)為是國民政府工作中的疏忽，而不是邊區(qū)政府的不愿意 ¹³ 。” 7 月 2 日，毛澤東在同世界學(xué)聯(lián)代表團(tuán)談話中明確講道：“邊區(qū)是中國之一部分，在中央政府領(lǐng)導(dǎo)之下與中國其他部分一樣的，但有一點(diǎn)不同這里是實(shí)行民主制度的區(qū)域 ¹⁴ ?！? 10 月 13 日，晉察冀邊區(qū)領(lǐng)導(dǎo)彭真指出：“晉察冀邊區(qū)的政權(quán)組織，是鞏固擴(kuò)大晉察冀邊區(qū)的有力支柱之一，它是中華民國的合法地位的地方政府，它的產(chǎn)生不但經(jīng)過了人民的選舉，而且經(jīng)過了閻主任和國民政府的批準(zhǔn) ¹⁵ ?！? 10 月 16 日，劉少奇明確指出敵后抗日民主政府“是中華民國的地方政府，服從中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)過中央政府的批準(zhǔn)，接受中央政府的法律與命令 ¹⁶ ”?！斑@種部分地區(qū)的抗日民主政權(quán)，只是地方政府。它應(yīng)該屬于中央政府，受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，并依照敵后情形執(zhí)行中央政府的法令 ¹⁷ ?！薄瓣兏蕦庍厖^(qū)政府是國民政府下的一個(gè)地方政府，它以三民主義的最高原則，服從國民政府的法令，實(shí)行抗戰(zhàn)建國大綱與中共的最低綱領(lǐng)，貫徹精誠團(tuán)結(jié)的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，根據(jù)這樣的施政方針?biāo)ǔ龅恼吲c法令，是經(jīng)過中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而具體實(shí)施的 ¹⁸ ”。

1944 年 9 月，林伯渠在國民參政會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出，“各抗日根據(jù)地已經(jīng)切實(shí)在實(shí)行民權(quán)政治，我們并不曾另立中央政府，我們只要求政府承認(rèn)陜甘寧邊區(qū)與敵后各抗日民選政府為它所管轄的地方政府 ¹⁹ ?！? 1945 年 1 月，毛澤東在同斯坦因談話，就國共政權(quán)關(guān)系指出：“ 1937 年抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)時(shí)，我們自動(dòng)地退讓，但我們卻絕未放棄過在陜甘寧邊區(qū)和在我們所解放的區(qū)域內(nèi)自由組織地方政府的權(quán)利——那是在國家權(quán)力下的地方政府 ²⁰ ?！?

從法律角度看，各抗日民主政權(quán)與南京國民政府是地方政權(quán)與中央政權(quán)的關(guān)系。這一政治形態(tài)，中國共產(chǎn)黨通過頒布各邊區(qū)法律法規(guī)給予確定。中國共產(chǎn)黨于 1939 年 2 月，邊區(qū)一屆參議會(huì)通過的《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》明確規(guī)定陜甘邊區(qū)政府受國民政府之管轄，“陜甘寧邊區(qū)政府受國民政府之管轄及陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)之監(jiān)督 ²¹ ”； 1939 年 4 月邊區(qū)政府公布的《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》中開篇指出：“陜甘寧邊區(qū)在國民政府和蔣委員長領(lǐng)導(dǎo)下……根據(jù)陜甘寧邊區(qū)的環(huán)境與條件，特制定陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)作為邊區(qū)一切工作之準(zhǔn)繩 ²² ?！? 1943 年 2 月公布的《晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)組織條例》明確規(guī)定“晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)為國民政府所屬之地方政府 ²³ ”。在許多邊區(qū)（?。﹨⒆h會(huì)組織條例中都提到本條例“根據(jù)國民政府建國大綱，參照國民政府頒布之省參議會(huì)組織條例 ²⁴ ”而制定。

從這些法律規(guī)定的具體內(nèi)容來看，國民政府對(duì)邊區(qū)（?。┱瘑T有加以委任之權(quán)。如 1943 年 2 月頒布的《晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)組織條例》就規(guī)定：“邊區(qū)行政委員會(huì)委員九人，由晉察冀邊區(qū)參議會(huì)選舉之，設(shè)主任委員、副主任委員各一人，由參議會(huì)就委員中選舉之；主任委員、副主任委員及委員，均于選舉后報(bào)請(qǐng)國民政府任命之 ²⁵ ?！? 1940 年 5 月頒布的《晉察冀邊區(qū)行政督察專員公署組織大綱》中還規(guī)定，視行政上的必要，得呈請(qǐng)中央于適當(dāng)?shù)貐^(qū)，設(shè)置行政督察專員公署，為邊委會(huì)之輔佐機(jī)關(guān)。此外，在陜甘寧邊區(qū)和晉察冀邊區(qū)等政府組織條例中都規(guī)定邊區(qū)政府要執(zhí)行國民政府委托事項(xiàng) ²⁶ 。

當(dāng)然，無論是從法律的規(guī)定，還是從實(shí)際情況來分析，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的邊區(qū)（省）政權(quán)都擁有很大權(quán)力。根據(jù)法律規(guī)定，它有創(chuàng)制復(fù)決單行法規(guī)權(quán)，選舉邊區(qū)（?。┱瘑T和高等法院院長權(quán)，檢察彈劾各級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)公務(wù)員權(quán)，批準(zhǔn)包括地方軍事在內(nèi)的各項(xiàng)計(jì)劃權(quán)，決定地方預(yù)決算等。從實(shí)際情況來看，各邊區(qū)（?。┱?quán)都是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的相對(duì)獨(dú)立自主的政權(quán)，在人事、財(cái)政、軍事、組織等方面具有很大的自主權(quán)。

三、國共兩黨政權(quán)關(guān)系的思考

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期國民黨政權(quán)在形式上是全國統(tǒng)一性質(zhì)的政權(quán)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各抗日民主政權(quán)是地方政權(quán)，在名義上接受國民政府領(lǐng)導(dǎo)。正是在這一意義上，邊區(qū)政府具備了地方政府的合法地位，由此形成了特殊的中央與地方的關(guān)系。如何正確處理抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線下的國共兩黨政權(quán)關(guān)系成為中國共產(chǎn)黨面臨的重要現(xiàn)實(shí)課題。中國共產(chǎn)黨實(shí)際上通過運(yùn)用地方自治原則來解決這一政治課題。

近代地方自治運(yùn)動(dòng)歷經(jīng)晚清至民國各個(gè)時(shí)期，潮起潮落，對(duì)于近代中國社會(huì)產(chǎn)生了重要影響。中國共產(chǎn)黨充分借鑒歷史政治資源，在處理國共政權(quán)關(guān)系中提出地方自治的主張。 1937 年 8 月，中共中央在陜北洛川會(huì)議上提出的《抗日救國十大綱領(lǐng)中》就明確把“實(shí)行地方自治”作為抗戰(zhàn)救國的重要政治內(nèi)容之一。 12 月，在國共合作談判中，周恩來起草的“抗日救國共同綱領(lǐng)草案”中也明確要求：“劃清中央與地方職權(quán)，實(shí)行地方自治制度?！? ²⁷ 抗戰(zhàn)全面爆發(fā)以后，劉少奇在論述抗日民主政權(quán)時(shí)也充分肯定了地方自治原則。他認(rèn)為：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立敵后抗日民主政府，“是中華民國地方政府，服從中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)過中央政府的批準(zhǔn)，接受中央政府的法律與命令”，但它同時(shí)還是“地方自治的政府，它有權(quán)頒布地方性的法律和命令在自己區(qū)域內(nèi)實(shí)行 ²⁸ ?！彼€強(qiáng)調(diào)：抗日民主政權(quán)“也可以在地方自治的原則下，頒布該地區(qū)的單行法令 ²⁹ ?！?

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨還把地方自治原則納入政權(quán)建設(shè)或選舉的綱領(lǐng)法規(guī)之中，使之具有政策導(dǎo)向性和規(guī)范化。例如， 1939 年《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》規(guī)定：“發(fā)揚(yáng)民主政治，采用直接、普遍、平等、不記名的選舉制，健全民主集中制的政治機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)人民之自治能力 ³⁰ 。”同年 2 月，《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》也規(guī)定：“本條例根據(jù)國民政府頒布之省參議會(huì)組織法的基本原則及陜甘寧邊區(qū)之實(shí)際情形，為實(shí)現(xiàn)抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)，完成地方自治，以鞏固抗戰(zhàn)中之政治的社會(huì)的基礎(chǔ)為目的而制定之 ³¹ 。”

一方面，中國共產(chǎn)黨可以充分利用地方自治原則，有效地處理抗日民主政權(quán)與國民政府之間的關(guān)系。地方自治作為一種地方政治制度，是區(qū)別中央與地方關(guān)系類型的一種模式。地方自治是地方分權(quán)的一種形式，它是指國家權(quán)力在縱向由上向下分配，中央的權(quán)力向地方分配，它更側(cè)重于維護(hù)地方政權(quán)的利益。地方自治理論為地方政府的存在提供了堅(jiān)實(shí)的理論后盾，它日益成為地方政府為維護(hù)和爭取自身利益的有力政治武器。地方自治的“地方”是相對(duì)于“中央”而言，抗戰(zhàn)時(shí)期中國共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)“地方自治”的“地方”是指“各抗日民主政權(quán)”，而“中央”則是指國民黨南京國民政府。地方自治原則可以有效保證抗日民主政權(quán)獨(dú)立自主的政治地位，實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨為正確處理國共兩黨政權(quán)關(guān)系，堅(jiān)持對(duì)抗日民主政權(quán)獨(dú)立自主的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)根據(jù)地人民的根本利益，反對(duì)國民黨獨(dú)裁統(tǒng)治，而提出地方自治。

另一方面，地方自治制度可以明確各抗日民主政權(quán)是在國民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方政權(quán)，使各抗日民主政權(quán)與國民政府地方政治制度形式上保持一致，實(shí)現(xiàn)其政權(quán)合法化。地方自治是孫中山的“訓(xùn)政”主張的基本內(nèi)容，南京國民政府成立之后，繼續(xù)主張訓(xùn)政，所謂“遵循總理遺囑”，也就不能不把地方自治作為“訓(xùn)政時(shí)期黨最大之職責(zé)”。在整個(gè)抗戰(zhàn)時(shí)期，國民政府按照地方自治的原則進(jìn)行地方政府建設(shè)。國民黨五屆九中全會(huì)通過的決議案規(guī)定：“建立民國之法治基礎(chǔ)在于地方自治，而健全地方自治之基礎(chǔ)，更以實(shí)施新縣制為起點(diǎn) ³² ?！备鶕?jù)國共合作協(xié)議，各抗日民主政權(quán)是地方性政權(quán)。中國共產(chǎn)黨始終強(qiáng)調(diào)自身政權(quán)不是全國性政權(quán)而是地方性的政權(quán)，在形式上隸屬于國民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，抗日戰(zhàn)爭時(shí)期中國共產(chǎn)黨為保持與國民黨地方政府形式上的一致性，各抗日民主政權(quán)推行地方自治就成為合適地選擇。應(yīng)當(dāng)指出，從地方自治形式上，國共兩黨政權(quán)保持著一致，說明國共兩黨政權(quán)關(guān)系的統(tǒng)一性。從地方自治的內(nèi)容上，國共兩黨推行的地方自治存在著較大差別，說明國共兩黨政權(quán)的差異性。

當(dāng)然不可忽視，由于國民黨堅(jiān)持片面抗戰(zhàn)，而且一直處心積慮消滅共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的邊區(qū)政權(quán)和軍隊(duì)，所以他們之間仍存在著沖突和對(duì)抗。但從總體來看，抗日根據(jù)地政權(quán)是中央政府的下一級(jí)單位，邊區(qū)政府是國民政府之下的地方政府，不是第二中央政府，它在形式上服從國民政府的領(lǐng)導(dǎo)。國民黨統(tǒng)治下的國民政府和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的各邊區(qū)（?。┱?quán)之間實(shí)際上形成了一種高度分權(quán)的中央與地方關(guān)系格局。這種特殊的中央與地方關(guān)系格局便成為中國共產(chǎn)黨提出和實(shí)行地方自治的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

1. 劉占奎， 1971.11 —，男，內(nèi)蒙古包頭人，內(nèi)蒙醫(yī)科大學(xué)思想政治理論教研部教師，南開大學(xué)博士畢業(yè)，內(nèi)蒙古自治區(qū)中共黨史學(xué)會(huì)常務(wù)理事，內(nèi)蒙古自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)學(xué)學(xué)會(huì)常務(wù)理事。

2. 中央檔案館編：《中共中央文件選集》第 11 冊，中共中央黨校出版社 1991 年版，第 83 頁。

3. 中央檔案館編：《中共中央文件選集》第 11 冊，中共中央黨校出版社 1991 年版，第 158 頁。

4. 《毛澤東選集》第 2 卷，人民出版社 1991 年版，第 741 頁。

5. 中共中央黨史研究室著：《中國共產(chǎn)黨歷史》第一卷（下），中共黨史出版社 2002 年版，第 708 — 709 頁。

6. 參見袁瑞良：《人民代表大會(huì)制度形成發(fā)展史》，人民出版社 1994 年版，第 180 頁。

7. 中央檔案館編：《中共中央文件選集》第 11 冊，中共中央黨校出版社 1991 年版，第 158 頁。

8. 《毛澤東文集》第 2 卷，人民出版社 1993 年版，第 54 頁。

9. 中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東年譜》（ 1893 —— 1949 ）上卷，人民出版社、中央文獻(xiàn)出版社 1993 年版，第 645 頁

10. 《毛澤東文集》第 2 卷，人民出版社 1993 年版，第 54 頁。

11. 《周恩來選集》上卷，人民出版社 1980 年版，第 87 頁。

12. 魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》第 1 編，南開大學(xué)出版社 1984 年版，第 18 — 19 頁。

13. 《張聞天文集》第 2 卷，中共黨史出版社 1993 年版，第 420 頁。

14. 《毛澤東文集》第 2 卷，人民出版社 1993 年版，第 131 頁。

15. 魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》第 1 編，南開大學(xué)出版社 1984 年版，第 52 頁。

16. 《劉少奇選集》上卷，人民出版社 1981 年版，第 89 頁。

17. 《劉少奇選集》上卷，人民出版社 1981 年版，第 175 頁。

18. 《解放》周刊 1939 年 11 月 20 日第 90 期。

19. 中央檔案館編：《中共中央文件選集》第 14 冊，中共中央黨校出版社 1991 年版，第 330 — 331 頁。

20. 中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東年譜》（ 1893 —— 1949 ）中卷，人民出版社、中央文獻(xiàn)出版社 1993 年，第 575 頁。

21. 韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》第 2 卷，中國社會(huì)科學(xué)出版社 1981 年版，第 203 頁。

22. 韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》第 2 卷，中國社會(huì)科學(xué)出版社 1981 年版，第 31 頁。

23. 李國忠：《民國時(shí)期中央與地方關(guān)系》，天津人民出版社 2004 年版，第 320 頁。

24. 韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》第 2 卷，中國社會(huì)科學(xué)出版社 1981 年版，第 186 頁。

25. 韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》第 2 卷，中國社會(huì)科學(xué)出版社 1981 年版，第 247 、 278 頁。

26. 參見李國忠：《民國時(shí)期中央與地方關(guān)系》，天津人民出版社 2004 年版，第 321 頁。

27. 楊奎松：《失去的機(jī)會(huì)？——抗戰(zhàn)前后國共談判實(shí)錄》，廣西師范大學(xué)出版社 1992 年版，第 68 頁。

28. 《劉少奇選集》上卷，人民出版社 1981 年版，第 89 頁。

29. 《劉少奇選集》上卷，人民出版社 1981 年版，第 175 頁。

30. 韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》第 1 卷，中國社會(huì)科學(xué)出版社 1981 年版，第 32 頁。

31. 韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》第 2 卷，中國社會(huì)科學(xué)出版社 1981 年版，第 181 頁。

32. 榮孟源主編：《中國國民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料》下，光明日?qǐng)?bào)出版社 1985 年版，第 752 頁。