首 頁 內(nèi)蒙古地區(qū)的資源林政管理
一、林政機(jī)構(gòu)
二、林權(quán)管理
林權(quán)是林地權(quán)屬和林木權(quán)屬的統(tǒng)稱，《中華人民共和國森林法》規(guī)定林地權(quán)屬分為國有和集體兩大類；林木權(quán)屬分為國有、集體和個(gè)人三類。長期以來，隨著林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，按照“誰造誰有”的造林原則，林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)出現(xiàn)了聯(lián)合造林、合資造林等多種經(jīng)濟(jì)形式。
國有林主要包括：內(nèi)蒙古大興安嶺原始林區(qū)；大興安嶺嶺南次生林區(qū)和寶格達(dá)山、迪彥廟、罕山、克什克騰、茅荊壩、大青山、蠻漢山、烏拉山、賀蘭山、額濟(jì)納次生林區(qū)；盟市、旗縣所屬的國有林場、治沙站、苗圃、自然保護(hù)區(qū)、森林公園等經(jīng)營的森林、林木和林地；由國有企事業(yè)單位，如鐵路、公路、工礦、學(xué)校、國有農(nóng)牧場等經(jīng)營的林地和林木。
集體林包括：一是解放初期土改時(shí)分配給農(nóng)民個(gè)人所有后經(jīng)過農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有的森林、林木和林地，以及在集體所有的土地上由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織組織農(nóng)民或?qū)I(yè)隊(duì)伍種植、培育的林木。二是集體與國有林場、采育場等國有單位合作在國有土地上種植的林木，包括公路、鐵路兩旁的護(hù)路林、江河兩岸的護(hù)岸林，按合同規(guī)定屬于集體所有的林木。三是在“四固定”（固定土地、耕畜、農(nóng)具和勞動(dòng)力）時(shí)確定給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的森林、林木和林地。四是在林業(yè)“三定”（穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山及確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制）時(shí)期部分地區(qū)將國有林劃給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的森林、林木和林地，并由當(dāng)?shù)厝嗣裾税l(fā)了林權(quán)證的。
個(gè)人所有的林木主要包括：一是農(nóng)村居民在房前屋后、自留地、自留山和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織指定的其他地方由個(gè)人種植的樹木。二是在以承包和其它合法方式取得的有使用權(quán)的林地上和在承包的“五荒”（荒山、荒溝、荒灘、荒沙、荒坡）地上種植的樹木，按合同約定歸個(gè)人所有的部分。三是城鎮(zhèn)居民在自有房屋庭院內(nèi)種植的樹木。
自治區(qū)森林、林木和林地的使用權(quán)形式多樣，主要包括以下幾種：一是國有森林、林木和林地由國有單位使用，但依法享有占有、使用、收益和部分處分權(quán)，擁有限制的使用權(quán)。二是國有森林、林木和林地，由集體以合法形式取得使用權(quán)，如采取聯(lián)營、承包、租賃等形式獲得森林、林木和林地的使用權(quán)。三是集體的林地，由國有林業(yè)單位使用，經(jīng)營林業(yè)的國有單位沒有林地所有權(quán)，但依法擁有使用權(quán)。四是公民、法人或其它經(jīng)濟(jì)組織依法使用國有的或集體所有的林地發(fā)展林業(yè)，如采取承包、租賃、轉(zhuǎn)讓等形式依法獲得林地的使用權(quán)和林木所有權(quán)。
自治區(qū)成立前，廣大農(nóng)村牧區(qū)的山林，大多數(shù)歸王公、貴族、地主、富農(nóng)、寺廟和資本家所有。中華人民共和國成立后，根據(jù)《土地改革法》提出的沒收土地和征收土地的范圍，即“沒收和征收的山林、魚塘、茶山、桐山、桑田、果園、蘆葦?shù)?、荒地及其他可分地，折合普通土地統(tǒng)一分配之?！边@是指小面積的特殊土地。對于大面積的土地，《土地改革法》規(guī)定不得分配。如“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河港等，均歸國家所有，由人民政府經(jīng)營管理之?！睂τ谟行┧饺说臉淠?，《土地改革法》規(guī)定不得沒收，如“沒收和征收土地時(shí)，墳?zāi)辜皦瀳錾系臉淠?，一律不?dòng)。”全區(qū)的山林全部收歸為國有、鄉(xiāng)村公有或分配給農(nóng)民所有。1951年，政務(wù)院關(guān)于適當(dāng)處理林權(quán)明確管護(hù)責(zé)任的指示規(guī)定；“大森林面積的標(biāo)準(zhǔn)，由大行政區(qū)，或省人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r酌定。”“在已經(jīng)完成土地改革的地區(qū)，尚未明確劃定林權(quán)的森林，其較大者應(yīng)明令公布為國有財(cái)產(chǎn)，由當(dāng)?shù)厝嗣裾土謽I(yè)專管機(jī)構(gòu)切實(shí)負(fù)責(zé)管理保護(hù)。零塊分散的山林，由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)實(shí)際情況，按土地改革法第十六條之規(guī)定，分別進(jìn)行清理和確定林權(quán)，由縣人民政府發(fā)給林權(quán)證明?！睘檎J(rèn)真貫徹落實(shí)國家的這一山林權(quán)屬管理政策。1954年，自治區(qū)人民政府發(fā)布了《內(nèi)蒙古自治區(qū)林權(quán)劃分暫行條例》、《關(guān)于抓緊做好林權(quán)劃分工作的指示》和《關(guān)于處理私有林與合作林林權(quán)問題的聯(lián)合通知》，自治區(qū)進(jìn)行了第一次山林權(quán)屬的劃分和確定，將山林依其所有權(quán)的歸屬，分為國有林、公有林、合作林、私有林。但各地大多沒有發(fā)放林權(quán)證，林權(quán)劃分工作到1955年基本結(jié)束。
1958～1961年，個(gè)人所有的山林，除房前屋后的零星樹木外，基本上都作價(jià)入社，過渡為集體所有，有的公有林也改為集體林，這個(gè)時(shí)期基本是全民和集體兩種林業(yè)所有制形式。這一時(shí)期，自治區(qū)林權(quán)管理方面出現(xiàn)了不少問題，國家、集體、個(gè)人互相侵權(quán)。當(dāng)時(shí)中共中央為了糾正組建人民公社化過程中的錯(cuò)誤做法，開展了農(nóng)村“四固定”工作。1961年，中共中央頒布了《關(guān)于確定林權(quán)、保護(hù)山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定（試行草案）》（簡稱林業(yè)18條），進(jìn)一步明確了保障山林所有權(quán)的有關(guān)政策。例如“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的政策，“誰種誰有，國造國有，社造社有，隊(duì)造隊(duì)有，社員個(gè)人種植的零星樹木，歸社員個(gè)人所有”的原則，以及劃定“自留山”的政策等。自治區(qū)黨委也發(fā)布了《關(guān)于貫徹執(zhí)行中共中央“林業(yè)18條”的意見》，對出現(xiàn)的問題予以糾偏。自治區(qū)各地結(jié)合“四固定”，按照“林業(yè)18條”進(jìn)行了政策宣傳，并選擇若干旗縣進(jìn)行了調(diào)查研究和劃定林地和林木權(quán)屬的試點(diǎn)工作，這也是自治區(qū)第二次對山林權(quán)屬的劃分和確定。但后因“文化大革命”，使這項(xiàng)工作中斷。
“文化大革命”期間，林權(quán)管理機(jī)構(gòu)被撤銷，專業(yè)人員被下放，政策法令失效，規(guī)章制度廢止，林權(quán)管理呈現(xiàn)混亂無序狀態(tài)。亂砍濫伐、濫墾、濫牧成災(zāi)，毀林案件急劇上升，森林資源受到嚴(yán)重破壞。社員個(gè)人所有的樹木都被視為“資本主義尾巴”，而被強(qiáng)行割掉。
2001年，按照國家林業(yè)局的要求，自治區(qū)開展了新一輪集體林林權(quán)登記發(fā)證工作，自治區(qū)林業(yè)廳制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)集體林權(quán)登記發(fā)證工作方案》，結(jié)合當(dāng)時(shí)林業(yè)分類經(jīng)營區(qū)劃界定工作，展開了林權(quán)外業(yè)勘測和登記工作。2002年6月，經(jīng)自治區(qū)人民政府同意，自治區(qū)林業(yè)廳向各盟行政公署、市人民政府及各大企業(yè)事業(yè)單位印發(fā)了《關(guān)于做好全區(qū)集體林權(quán)登記發(fā)證工作的函》和《關(guān)于開展集體林定權(quán)發(fā)證工作的意見》，統(tǒng)一安排部署了林權(quán)登記發(fā)證工作，將發(fā)證范圍確定為全區(qū)集體所有的森林、林木和林地以及個(gè)人所有的林木及其使用集體的林地。同時(shí)，成立了自治區(qū)集體林權(quán)登記發(fā)證領(lǐng)導(dǎo)小組和林權(quán)爭議調(diào)處機(jī)構(gòu)。依據(jù)國務(wù)院國發(fā)[2002]10號文件以及2002年6月在包頭市召開的全國森林資源林政管理工作會(huì)議精神，
1981年，林業(yè)“三定”后，全區(qū)集體林權(quán)屬得到了進(jìn)一步確認(rèn)，絕大部分集體林核發(fā)了林權(quán)證。通過劃分自留山和責(zé)任山等形式，實(shí)行家庭承包經(jīng)營，將部分集體林落實(shí)到戶經(jīng)營，在一定程度上調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)牧民造林護(hù)林的積極性，解放了林業(yè)生產(chǎn)力。但部分集體林仍由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理，林農(nóng)作為集體林的經(jīng)營主體地位沒有得到落實(shí)，集體林產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、利益分配不合理、經(jīng)營機(jī)制不靈活、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問題沒有從根本上解決，影響了林業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。20世紀(jì)90年代，自治區(qū)出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于深化改革加快造林綠化步伐的決定》（內(nèi)政發(fā)[1994]115號）和《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于加快沙區(qū)山區(qū)生態(tài)建設(shè)步伐的決定》（內(nèi)黨發(fā)[1997]27號），提出將集體所有的“三荒”（荒山、荒地、荒沙）拍賣使用權(quán)，鼓勵(lì)有經(jīng)營能力的農(nóng)牧民群眾、團(tuán)體、企事業(yè)單位、離退休職工購買或承包“三荒”綠化，購買或承包期可定為50年或更長。生態(tài)建設(shè)堅(jiān)持以家庭承包為主，實(shí)行誰投資、誰治理、誰開發(fā)、誰受益以及允許繼承、轉(zhuǎn)讓和長期不變的政策，多種經(jīng)濟(jì)成分并存，多種經(jīng)營形式并有，共同投入、共同管理、共同受益。對集體所有的宜林地資源，要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，可以一次落實(shí)到戶，限期治理；也可以統(tǒng)一建設(shè)，分戶經(jīng)營。全區(qū)各地造林新機(jī)制紛紛出臺，群眾造林積極性空前高漲，很多地方對集體荒山、荒溝、荒灘的使用權(quán)和林木的所有權(quán)，采取協(xié)商、招標(biāo)、拍賣方式進(jìn)行了流轉(zhuǎn)。農(nóng)牧民個(gè)人、聯(lián)戶、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位及其人員紛紛承包宜林荒地種植速生豐產(chǎn)林和經(jīng)濟(jì)林。按照中共十六屆三中全會(huì)提出要“建立歸屬清楚、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的要求，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)（2003）9號）和《內(nèi)蒙古黨委、政府關(guān)于深化改革加快林業(yè)發(fā)展的決定》（內(nèi)黨發(fā)（2003）25號）提出“進(jìn)一步完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革”的要求。從2004年開始，自治區(qū)在赤峰市、通遼市開展了集體林產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，通過近兩年的改革試點(diǎn)，探索出了一些符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的林改路子，改革成效初步顯現(xiàn)。赤峰市的做法是與農(nóng)牧戶簽訂限期完成宜林地綠化合同書，將集體商品林和宜林地確權(quán)到戶，并及時(shí)核發(fā)林權(quán)證。2005年赤峰市集體商品林已確權(quán)到戶194萬畝，占應(yīng)改面積244萬畝的80%，已發(fā)證面積144萬畝，占應(yīng)發(fā)證面積的60%；集體宜林地已發(fā)證面積1179萬畝，占應(yīng)發(fā)證面積1188萬畝的99.24%，全部宜林地與造林綠化責(zé)任主體簽訂了限期綠化合同。通遼市的做法是以集體成過熟低效農(nóng)防林、低產(chǎn)林的更新改造為突破口，采取“先賣后造、邊造邊賣、先造后賣”等形式進(jìn)行了有益探索。如通遼市開魯縣建華鎮(zhèn)福興村，20世紀(jì)80年代營造的農(nóng)防林大都進(jìn)入成過熟期，更新改造缺乏資金。村委會(huì)集體組織米伐、整地，采用優(yōu)質(zhì)大苗，統(tǒng)一栽植，在澆完頭遍水后，公開競價(jià)拍賣，承包經(jīng)營期為15年，平均每株（穴）拍賣價(jià)為30元左右，是2005年造林成本的5倍。規(guī)劃營造的23條、
2005年1月，召開的全區(qū)林業(yè)工作會(huì)議明確提出，在堅(jiān)持“誰造誰有、合造共有”、“誰治理、誰投資、誰開發(fā)、誰受益”等政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步穩(wěn)定所有權(quán)、放開使用權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)，積極推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。
三、林地管理
（一）林地保護(hù)利用原理法律法規(guī)和政策規(guī)定
1984年，第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過《中華人民共和國森林法》，這是中國第一部經(jīng)濟(jì)法律。1998年，第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議《關(guān)于修改（中華人民共和國森林法）的決定》，對1984年頒布的《中華人民共和國森林法》進(jìn)行了修正。《中華人民共和國森林法》的頒布實(shí)施，將林地保護(hù)利用管理納入法制化軌道。
1986年，內(nèi)蒙古自治區(qū)第六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議上，通過《內(nèi)蒙古自治區(qū)森林管理?xiàng)l例》，對占用和征用林地作出了具體規(guī)定。
2001年，第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過的《中華人民共和國刑法修正案（二）》，規(guī)定“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大的，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金”。2005年，最高人民法院《關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第一條規(guī)定：違反土地管理法規(guī)，非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占用的林地上實(shí)施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農(nóng)作物、堆放或排泄廢棄物等行為或者進(jìn)行其他非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)，造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染，并具有下列情形之一的，屬于《中華人民共和國刑法修正案（二）》規(guī)定的“數(shù)量較大，造成林地大量毀壞”，應(yīng)當(dāng)以非法占用農(nóng)用地罪判處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金：
1.非法占用并毀壞防護(hù)林地、特種用途林地?cái)?shù)量分別或者合計(jì)達(dá)到五畝以上；
2.非法占用并毀壞其他林地?cái)?shù)量達(dá)到十畝以上；
3.非法占用并毀壞本條第1項(xiàng)、第2項(xiàng)規(guī)定的林地，數(shù)量分別達(dá)到相應(yīng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的百分之五十以上；
4.非法占用并毀壞本條第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)規(guī)定的林地，其中一項(xiàng)數(shù)量達(dá)到相應(yīng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的百分之五十以上，且兩項(xiàng)數(shù)量合計(jì)達(dá)到該項(xiàng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。
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